Referendum sì – referendum no. 3a parte: riforma della Camera

Il punto centrale della modifica costituzionale sottoposta a referendum in autunno in Italia non riguarda solo il Senato, ma anche la Camera dei deputati - che diviene «titolare del rapporto di fiducia con il Governo ed esercita la funzione di indirizzo politico, la funzione legislativa e quella di controllo dell'operato del Governo» - e il Governo. Il cumulo di funzioni della Camera, che prima erano esercitate insieme al Senato, e il rafforzamento dei poteri del Presidente del Consiglio dei ministri farebbero dell’Italia, secondo i sostenitori del SÌ un Paese più efficiente e più moderno, mentre secondo i sostenitori del NO lo rafforzerebbero sì, ma a scapito della democrazia.

Parlamento: disparità tra Camera e Senato

Una prima contestazione riguarda la discordanza tra l’affermazione riportata sopra, contenuta nell’articolo 55 modificato della Costituzione e l’inizio dello stesso articolo che, almeno linguisticamente sembra mettere sullo stesso piano Camera e Senato quando afferma: «Il Parlamento si compone della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica». Tradizionalmente, infatti, col termine Parlamento in Italia s’intende l’organo bicamerale detentore del potere legislativo e del controllo politico del governo. Con la riforma, invece, solo la Camera eserciterebbe in via ordinaria queste funzioni, creando di fatto una sostanziale disparità tra le due componenti.

Un’altra contestazione mette in evidenza la disparità del metodo di elezione. Mentre i deputati continueranno ad essere eletti a suffragio universale, i senatori saranno eletti dai Consigli regionali e dai Consigli delle Province autonome di Trento e di Bolzano, con metodo proporzionale, tra i propri componenti e, nella misura di uno per ciascuno, tra i sindaci dei Comuni dei rispettivi territori. La mancata elezione popolare (su base regionale) dei senatori, si obietta, rende l’intero Parlamento meno rappresentativo della sovranità popolare, espressa in tutte le democrazie moderne attraverso l’elezione diretta di entrambe le camere.

Le obiezioni più forti dei sostenitori del NO riguardo alla Camera dei deputati concernono tuttavia non tanto le sue  maggiori competenze rispetto al Senato, quanto piuttosto, la sua composizione e il suo ruolo nei confronti del Governo.

La Camera di chi?

Anzitutto, quando si dice, nella modifica costituzionale approvata, che la Camera dei deputati è eletta a suffragio universale, quindi da tutti i cittadini italiani aventi il diritto di voto, bisognerebbe ricordare, osservano i sostenitori del NO, come sarà eletta. Infatti, stando alla legge elettorale approvata il 6 maggio 2015, l’Italicum (principale promotore e sostenitore Matteo Renzi), la prossima Camera sarà eletta con un sistema simile a quello della legge precedente (Porcellum) che la Corte costituzionale ha dichiarato parzialmente incostituzionale.

Secondo i sostenitori del NO, qualora al referendum prevalgano i SÌ, la Camera dei deputati, grazie all’abnorme premio di maggioranza previsto dalla legge elettorale al partito vincente, i maggiori poteri dello Stato potrebbero concentrarsi nelle mani di una sola forza politica e del suo leader.

In pratica e in estrema sintesi, la prossima Camera, nonostante il suffragio universale, sarà ancora una volta espressione delle segreterie dei partiti, anzi dei capipartito, perché saranno loro a decidere le liste e i capilista (bloccati e candidabili addirittura in dieci collegi elettorali). Di più, con l’introduzione del ballottaggio, se nessuna lista raggiungerà il 40% dei consensi al primo turno, al secondo turno la lista vincente, magari espressione di una netta minoranza nel Paese (soprattutto se si tiene conto dei non votanti), otterrà grazie al premio di maggioranza, il 55% dei seggi, ossia 340 seggi su 630, una maggioranza più che confortante per il Governo.

Potrà succedere, dunque, che la Camera, costituita in maggioranza dai rappresentanti di una lista, diventi di fatto espressione non della maggioranza dei cittadini italiani ma dei sostenitori di quella lista e presumibilmente di un grande partito (anche se nella lista possono confluire diversi partiti minori) e addirittura di un capopartito. I sostenitori del SÌ escludono questa possibilità, ammessa invece dai sostenitori del NO. Il rischio di questo referendum è che si trasformi, come voleva in un primo tempo lo stesso Renzi, in un vero e proprio plebiscito sull’attuale capo del governo, che è anche leader del maggior partito politico e principale sostenitore della riforma.

La Camera, il Governo e il leader

La possibilità di eleggere una Camera non rappresentativa della maggioranza dei cittadini (impensabile per i costituenti del 1947) non è l’unica e nemmeno la principale preoccupazione dei sostenitori del NO. Questi si preoccupano soprattutto delle conseguenze di una Camera fortemente condizionata dal modo in cui sarà eletta (sempreché la Corte costituzionale non dichiari anche l’Italicum incostituzionale prima della sua entrata in vigore). Rilevano infatti che nella nuova Camera a farla da padrone non sarebbe più la sovranità popolare, ossia gli elettori, ma una persona in particolare, il capo del partito vincitore, a cui inevitabilmente tutti gli eletti dovranno far riferimento.

Con l’Italicum e con la riforma costituzionale, infatti, il capo del partito vincitore delle elezioni, verrebbe ad acquistare di fatto grazie all’investitura popolare una legittimazione personale straordinaria. Diventando capo del Governo, è facile immaginare, sostengono i contrari alla riforma, l’enorme potere ch’egli potrebbe esercitare non solo sul Governo, ma, indirettamente, anche sulla Camera e, persino sul Capo dello Stato e sulla stessa Corte costituzionale, grazie ai nuovi sistemi di elezione dell’uno e dell’altra.

Secondo alcuni critici, il potere del capolista-capopartito vincitore delle elezioni e inevitabilmente capo del Governo sarebbe paragonabile a quello di un Cancelliere o di un Primo Ministro pur non essendo eletto come tale. Con la riforma, infatti, risulterebbe pressoché impossibile al Presidente della Repubblica non nominarlo Presidente del Consiglio dei ministri.

Il potere del capo del Governo, pur non differendo di molto da quello detenuto attualmente, rischia di diventare enorme perché sono stati notevolmente ampliati i poteri del Governo. Per esempio, esso può esigere un trattamento speciale ogniqualvolta presenti alla Camera disegni di legge con procedura d’urgenza o quando li consideri essenziali per l’attuazione del suo programma. Per il loro esame può chiedere che sia iscritto con priorità all’ordine del giorno dei lavori della Camera affinché possano essere approvati in via definitiva entro 70 giorni.

Visioni apocalittiche o possibilità reali?

Questa nuova situazione creerebbe, secondo gli oppositori della riforma, uno stravolgimento degli equilibri tra i poteri dello Stato, in quanto la Camera del deputati, nella quale il Governo ha comunque la maggioranza assoluta, verrebbe in qualche modo asservita alla volontà del Governo e, secondo il giurista e politico Felice Besostri, contrario alla riforma, «ridotta a ratificare senza discussione tutto quel che vuole il Governo e il suo Presidente».

Queste visioni vengono etichettate come esagerate, «apocalittiche», dai sostenitori della riforma costituzionale, perché comunque continueranno ad esistere le opposizioni e tanto il Capo dello Stato che la Corte costituzionale non potranno rinunciare totalmente alla propria autonomia e al ruolo di garanti riconosciuto dalla Costituzione. Sono invece ritenute possibili, come visto, dai sostenitori del NO.

Per esempio, sostiene Besostri, «l’elezione del Presidente della Repubblica dipenderà dalla lista vincitrice». Infatti dopo l’ottavo scrutinio basterà per la sua elezione la maggioranza assoluta del Parlamento (630 deputati e 100 senatori) in seduta comune, ossia 365 voti. Non dovrebbe essere difficile al Capo del Governo trovare tra i senatori appartenenti al suo stesso partito i 25 voti mancanti al numero dei deputati della maggioranza.

Quanto alla Corte costituzionale, argomenta Besostri, cinque membri sono stati eletti finora da un Parlamento di 945 membri in seduta comune. D’ora in poi ci sarebbero tre membri eletti da una Camera nelle mani del Governo e due da un Senato di appena 100 membri, a mezzo servizio, i quali penseranno ovviamente a nominare giudici che difendano i loro interessi e non i principi costituzionali.

Prodi tra Berlusconi e Renzi

Seguendo con un certo distacco, anche se con interessata curiosità, il dibattito in corso attorno alla riforma costituzionale Boschi-Renzi, non mi sorprende che in fondo si contrappongano non opinioni discordanti sui contenuti della riforma, ma due visioni della politica e dello Stato tra di loro distanti e in parte contrapposte.

Curiosamente, all’attuale legge di modifica costituzionale una delle critiche che muovono gli oppositori è la stessa che nel 2005 il capo della sinistra Romano Prodi rivolgeva alla legge di riforma approvata dal centrodestra (poi bocciata dal referendum), in cui veniva rafforzato esplicitamente il potere del Presidente del Consiglio dei ministri e del Governo. Diceva Prodi: «La Casa delle Libertà (CdL) prepara la dittatura della maggioranza… Concentrano tutti i poteri nelle mani del premier, umiliano il parlamento e limitano il ruolo delle istituzioni di garanzia». Allora la CdL replicava come oggi la maggioranza renziana: «accuse fuori luogo e ridicole». Ai votanti il giudizio finale, ma prima ritengo opportune alcune riflessioni conclusive, nel prossimo articolo. (Segue)

Giovanni Longu
Berna, 14.09.2016

Referendum sì – referendum no. 2a parte: riforma del Senato

In Italia l’istituto del referendum è stato introdotto nella Costituzione del 1947/48, quando in Svizzera quello obbligatorio esisteva già da cent’anni e quello facoltativo da tre quarti di secolo. In Svizzera il referendum è una conquista democratica delle minoranze popolari e costituisce un diritto popolare fondamentale, un elemento cardine della democrazia diretta svizzera. In Italia il referendum è frutto di un compromesso tra le forze politiche rappresentate nell’Assemblea costituente (1947/48), che lo rendono di non facile utilizzazione e meno incisivo di quello svizzero.

Perché in Italia il referendum non è obbligatorio?

Quando nel 1947 l’Assemblea costituente trattò del referendum, s’ispirò evidentemente al principio fondamentale dell’equilibrio tra esigenze democratiche ed esigenze di uno Stato moderno, imperniato sulla democrazia rappresentativa in un sistema parlamentare bicamerale. Il referendum doveva rispondere ad un’esigenza fondamentale di democrazia, ma non doveva mettere a repentaglio il funzionamento del Parlamento e del Governo.

Per questo, ad esempio, fu escluso il referendum obbligatorio e ammesso solo quello facoltativo. Nemmeno nel caso di modifiche costituzionali consistenti è previsto dall’ordinamento italiano il referendum obbligatorio. Addirittura non è consentito se la modifica è stata approvata con la maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera. E’ ammesso solo nel caso in cui una modifica della Costituzione non è stata approvata dalle Camere con la maggioranza dei due terzi. In questo caso, perché possa essere indetto il referendum, è necessario che entro tre mesi dalla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, ne facciano richiesta un quinto dei membri di una Camera o 500.000 elettori o cinque consigli regionali. In caso di un referendum costituzionale il risultato è valido quale che sia il numero dei partecipanti al voto (ossia non esiste il quorum).

Il prossimo referendum è stato richiesto perché la modifica costituzionale approvata dal Parlamento il 12 aprile 2016 (riguardante «disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione») non ha avuto l’approvazione dei due terzi dei componenti delle due Camere.

Una prima riflessione riguarda proprio la mancata maggioranza dei due terzi necessaria per modificare la Costituzione senza dover sottostare, sia pure a richiesta, al referendum costituzionale. Perché l’approvazione è avvenuta solo dai parlamentari della maggioranza di governo e non anche almeno da una parte consistente delle opposizioni? La risposta è semplice: evidentemente la ragionevolezza o l’opportunità delle modifiche non era condivisa. I votanti al prossimo referendum di novembre dovrebbero tenerne conto e chiedersi a loro volta se le modifiche apportate alla Costituzione sono ragionevoli e opportune, senza pregiudicare altri aspetti della vita democratica.

Senato sì, ma depotenziato

Un’altra riflessione concerne la riforma del Senato. E’ noto che in un primo tempo la proposta del governo (Renzi-Boschi) mirava all’abolizione del Senato per eliminare alla radice il «bicameralismo perfetto», considerato un’anomalia tutta italiana (ignorando che esiste persino nella vicina Svizzera!) e principale causa della lentezza legislativa. Poi si è fatta marcia indietro, forse per evitare che l’Italia figurasse tra i principali Paesi monocamerali insieme ad Arabia Saudita, Cina, Corea del Sud, Indonesia e Turchia, dove la nozione di democrazia è probabilmente assai diversa dalla nostra!).

Salvatane l’esistenza, si è cercato di ridurre il più possibile la funzione legislativa e di controllo del Senato, supponendo valida la relazione: meno controlli più efficienza e celerità nelle decisioni. Per non rischiare di tenere in vita un organismo allo stato vegetativo, gli si è quindi attribuito qualche potere, che lo rende di fatto una seconda Camera, ma anche secondaria. Secondo i sostenitori del no, infatti, il risultato sarebbe un Senato alquanto depotenziato. Per di più, secondo alcuni costituzionalisti, non avrebbe le competenze dove dovrebbe averle, in quanto Camera rappresentante le istituzioni territoriali, ossia quando si tratta della struttura dello Stato e «dell’articolazione periferica dello Stato, delle autonomie regionali e locali», materie su cui deciderà invece la Camera.

I sostenitori del sì affermano senza esitazione che la riforma del Senato, eliminando il bicameralismo paritario, renderà l’iter legislativo più veloce, più semplice e più efficace. I sostenitori del no, invece, criticano molti aspetti di tale riforma perché ritenuta confusa e non risolutoria del problema che si voleva eliminare e si tratterebbe, fra l’altro, di una riforma scritta male con tratti di difficile comprensione e ambigui, che richiederà, se approvata, numerosi interventi (lenti) della Corte costituzionale e complicherà invece di snellire l’iter legislativo. Tanto valeva, forse, eliminare il Senato del tutto.

Il Senato, notevolmente depotenziato perché privato del potere legislativo ordinario e chiamato solo a «concorrere» all’esercizio della funzione legislativa unicamente in alcuni casi, dovrebbe esercitare soprattutto «funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica». In che cosa consistano esattamente queste funzioni e con quale impatto sul Governo e sulle Regioni non è dato sapere, anche perché un tale Senato depotenziato si verrebbe a trovare ad operare senza poteri reali.

Quanto al risparmio sui costi della politica in conseguenza della riduzione del numero dei senatori, che i sostenitori del sì stimano in diverse centinaia di milioni di euro, secondo i sostenitori del no sarebbe di gran lunga inferiore e comunque molto al di sotto delle cifre che si risparmierebbero se una analoga riduzione fosse prevista anche per i deputati. Si obietta anche che le critiche maggiori dell’opinione pubblica sulla politica italiana non riguardano tanto i costi in sé, quanto la evidente sproporzione tra costi e benefici, gli sprechi e l’inefficienza della pubblica amministrazione.

Quale rappresentanza regionale?

Inoltre, i critici della riforma sostengono che il Senato, pur essendo composto da rappresentanti degli enti territoriali (Regioni e Comuni) non sarà espressione della volontà popolare perché i senatori non saranno eletti direttamente dai cittadini. Molti si chiedono anche come il Senato potrebbe rappresentare le Regioni se non disporranno praticamente di alcun potere reale né in campo legislativo né in quello del controllo sul Governo.

I cittadini italiani, Regione per Regione, prima di mettere nell’urna un sì o un no dovrebbero chiedersi se si sentirebbero meglio rappresentati in Senato da due, tre o più rappresentanti non eletti direttamente, fondamentalmente senza poteri e senza alcun riferimento diretto con un proprio elettorato, o tutto sommato è ancora preferibile l’attuale Senato. Oltretutto, con questa riforma anche le Regioni sono state depotenziate (per es. hanno perso le competenze che avevano in materia di energia, infrastrutture, promozione turistica) e si corre il rischio di un ritorno a un centralismo statale, malvisto tanto a nord che a sud.

I sostenitori della riforma ritengono le Regioni inadeguate al loro compito e fonte di abusi, sprechi e inefficienze. A loro volta gli oppositori replicano che, invece di intervenire per correggere ciò che non funziona con gli strumenti ordinari di cui dispone lo Stato, si è preferito ridurre i poteri della Regioni. Con questa riforma non si commetterebbe solo un errore di metodo, ma anche di sostanza sotto diversi aspetti. Anzitutto, con questo depotenziamento le Regioni ordinarie verrebbero allontanate ancor di più dalle Regioni a statuto speciale, introducendo ulteriori disparità regionali.

Gli articoli 5 e 114 sono ancora salvaguardati?

Un’altra obiezione è che questa riforma rende l’articolo 5 della Costituzione di difficile attuazione: «La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento».
Inoltre, anche l’articolo 114 attualmente in vigore, da cui secondo la riforma verrebbero stralciate le Province, verrebbe vanificato: «La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i princìpi fissati dalla Costituzione.
Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento».

Un costituzionalista autorevole, molto critico sulla riforma, ha affermato che se prima il Senato aveva gli stessi poteri della Camera, ora ne ha meno e per di più, non ha le competenze là dove dovrebbe averle, ossia quando si tratta della struttura dello Stato e «dell’articolazione periferica dello Stato, delle autonomie regionali e locali» (lo deciderà invece la Camera).

La riforma del Senato non è l’unica a creare forti divergenze tra i sostenitori del SÌ e quelli del NO. Anche la riforma della Camera è materia di scontro perché riporta in primo piano un tema molto discusso in altri tempi e quasi dimenticato fino a questi ultimi anni, ossia il rapporto fra centralismo e democrazia. Se ne riparlerà nel prossimo articolo. (Segue).

Giovanni Longu
Berna, 6.9.2016

Referendum sì – referendum no (prima parte: in Svizzera)

Il dibattito in corso sul referendum costituzionale in Italia si fa sempre più vivace anche in Svizzera, ma si caratterizza, a parere di chi scrive e fatte salve rare eccezioni, anche da molta confusione, dall’assenza di un’approfondita riflessione sulla portata del SÌ e del NO e dalla mancanza di attenzione alle obiezioni degli avversari. Per un approccio più sereno e consapevole al tema in questione, propongo in una breve serie di articoli alcune osservazioni di carattere storico, politico e di merito. Ritengo utile, soprattutto per i residenti in Svizzera, anzitutto qualche richiamo alla storia del referendum in questo Paese.

Premessa fondamentale: la divisione dei poteri

Per comprendere l’importanza originaria dell’istituto del «referendum» occorre ricordare, sia pure sommariamente, le discussioni sull’organizzazione dello Stato moderno del XVIII e XIX secolo, quando cominciò ad affermarsi il principio basilare dello Stato democratico, ossia la distinzione e separazione dei poteri (legislativo, esecutivo e giudiziario) e la sovranità popolare. Se in teoria l’affermazione non poneva particolari problemi, nella pratica la lotta per la supremazia tra questi poteri e l’esercizio della sovranità popolare fu alquanto lunga.

Tra i sostenitori della priorità dell’esecutivo (governo) e i sostenitori della priorità del legislativo (parlamento) per molti decenni prevalsero i primi, anche perché il governo era espressione dei vincitori e delle élites e al parlamento mancava una piena legittimazione non essendo eletto a suffragio universale. A sua volta il diritto di voto libero e democratico era negato dai vertici dello Stato per la convinzione che il popolo, poco istruito o analfabeta, non fosse in grado di eleggere propri rappresentanti.

Uno degli Stati in cui la democrazia si affermò per prima fu la Svizzera. Il politico ed economista svizzero, naturalizzato francese Jacques Necker (1732-1804), sosteneva che l’unico rapporto virtuoso tra legislativo ed esecutivo consisteva nel riconoscimento preliminare della loro distinzione e separazione. Questo comportava nella pratica che il legislativo fosse pienamente autonomo nella discussione e deliberazione delle leggi nonché nel controllo dell’esecutivo, e a questo spettasse l’attuazione delle leggi e l’iniziativa parlamentare. Fra l’altro, Necker, ispirandosi soprattutto al modello americano, riteneva il controllo più efficace se fosse esercitato da una doppia camera.

Inizi del referendum in Svizzera

La Svizzera, anche nell’antica Confederazione (ossia prima del 1848), conosceva già una forma di referendum, assai diversa da quella di oggi, ma pur sempre una espressione di democrazia: equivaleva a una sorta di procedura di ratifica da parte dei vari Cantoni delle decisioni prese dai loro delegati riuniti in assemblea o Dieta. Nella Costituzione federale del 1848, il referendum acquistò invece un altro valore, perché rappresentava una forma concreta di esercizio della sovranità popolare, ormai accettata dalla maggioranza dei Cantoni.

Ispirandosi ai diritti popolari introdotti dalla Rivoluzione francese e tenendo conto di alcune esigenze democratiche rivendicate da numerosi moti popolari in Europa, la Costituzione del 1848 prevedeva, oltre ad alcune libertà democratiche e alcuni diritti civici fondamentali (per es. il diritto elettorale, sia pure limitato ai soli uomini, e il diritto di petizione, poco efficace) il referendum obbligatorio su ogni modifica della Costituzione. Il popolo, cioè, doveva essere consultato per approvare o respingere qualsiasi modifica della Costituzione approvata dall’Assemblea federale (Parlamento).

Non era molto, ma non si dimentichi che nella prima metà dell’Ottocento molti Stati non avevano ancora nemmeno una costituzione, non prevedevano elezioni e i diritti popolari erano alquanto ridotti. La sovranità popolare doveva essere ancora proclamata da quasi tutti gli Stati europei.

Richiesta di un più ampio controllo popolare

Ben presto ci si accorse tuttavia quanto sia vero che non basta il riconoscimento formale di un diritto perché esso venga rispettato. In effetti, i costituenti del 1848, che erano principalmente i liberali-radicali vincitori della guerra del Sonderbund (1847) scatenata dai Cantoni conservatori (cattolici), avevano pensato bene di limitare il diritto del referendum alle modifiche costituzionali. Bastava pertanto non modificare la Costituzione e il referendum saltava. In questo modo l’attività legislativa e l’attività politica, per decenni nelle mani dei liberali-radicali (le minoranze socialista e conservatrice contavano poco), erano praticamente senza controllo.

Per controbilanciare lo strapotere della maggioranza radicale borghese nell’Assemblea federale e nel Consiglio federale, si costituì negli anni 1860-70 il «Movimento democratico». Esso chiedeva un maggior controllo popolare delle attività di governo, la partecipazione diretta del popolo nella formazione definitiva delle leggi, consentendogli di richiedere a determinate condizioni il voto popolare su qualsiasi decisione del legislativo e dell’esecutivo e una revisione della Costituzione.

Il referendum come espressione della sovranità popolare

Dopo tanto insistere, si giunse nel 1874 a una revisione totale della Costituzione federale ed è in essa che venne introdotto, in aggiunta al referendum obbligatorio, il referendum facoltativo. E’ interessante notare che questo diritto popolare figurava nella sezione dedicata all’Assemblea federale, per segnalare che l’attività legislativa non era assoluta, ma esercitata sotto riserva di approvazione, per lo più tacita, talvolta esplicita (tramite referendum) del diritti del Popolo e dei Cantoni. Il nuovo diritto stava anche a segnalare che l’«autorità suprema della Confederazione» non era più l’Assemblea federale, come nella vecchia Costituzione, ma «il Popolo e i Cantoni».

Bisogna dire che l’Assemblea federale non si sentì usurpata della supremazia, tanto è vero che anche il Parlamento, secondo la Costituzione, poteva sottoporre oggetti al voto popolare quale decisione ultima.

Un ostacolo da eliminare

Sebbene il referendum, quello obbligatorio e quello facoltativo, esprimesse bene la sovranità popolare (e per certi versi dei Cantoni), in realtà questa non riusciva ancora ad affermarsi pienamente. Per esempio, secondo la Costituzione del 1874, non potevano essere sottoposti a referendum i cosiddetti «decreti urgenti» del Governo. Il Popolo, cioè, poteva sanzionare l’attività del Legislatore, ma non del Governo, che spesso e volentieri ricorreva appositamente ai «decreti urgenti» per evitare il referendum. L’esclusione di questi decreti fu dovuta alla preoccupazione di non intralciare e persino bloccare l’attività dell’esecutivo, soprattutto in caso di urgenza vera.

Questa prassi veniva tuttavia aspramente criticata dai partiti di sinistra e da alcune organizzazioni mantello dell’economia che si sentivano private del loro potere d’influenza sul governo. Con una iniziativa popolare (1938) venne chiesto, invano, di «limitare l'applicazione della clausola d'urgenza». Otto anni dopo, un’altra iniziativa popolare denominata «Ritorno alla democrazia diretta» chiese di rivedere la regolamentazione della clausola d'urgenza e il ritorno alla democrazia diretta. Il Popolo l’approvò (1949), nonostante l'opposizione dell'Assemblea federale e del Consiglio federale.

Il ricorso ai decreti urgenti fu da allora riservato ai casi veramente urgenti, ma per evitare il ricorso ai referendum, nel 1959 si decise un maggiore coinvolgimento dei principali partiti nell’attività di governo. Venne infatti trovata per il Consiglio federale la cosiddetta «formula magica», che voleva in governo due rappresentanti dei tre principali partiti (allora: radicale, conservatore cristiano-sociale, socialista) e un rappresentante del quarto maggiore partito (quello dei contadini e degli artigiani). Insieme questi quattro partiti rappresentavano almeno l’80% dell’elettorato, quanto bastava per evitare o quanto meno limitare sconfitte referendarie! La formula magica è ancora attuale, anche se la forza dei partiti e la loro rappresentanza nel Consiglio federale è cambiata.

Referendum come arma potente e pericolosa

Pur con questi limiti, lo strumento del referendum (a cui si era aggiunto nel 1891 il diritto di iniziativa popolare per la revisione parziale della Costituzione) è stato ed è un potente strumento di democrazia che ha fatto avanzare lo sviluppo dei diritti popolari, ma è anche un’arma pericolosa. Introdotta per limitare lo strapotere della maggioranza e avendo raggiunto cospicui risultati, molti dei quali fatti propri dalla moderna Costituzione in vigore, c’è il rischio che ora diventi un’arma impropria di lotta politica, non tanto tra Popolo e Istituzioni, ma tra politica ed economia, tra gruppi d’interesse, tra partiti politici.

C’è soprattutto il pericolo della demagogia (tanto di destra quanto di sinistra), pronta a minacciare il referendum ogniqualvolta s’intravveda in un provvedimento o nella mancanza di un determinato provvedimento un pericolo grave per la società. Si pensi alla demagogia xenofoba degli anni ’70 e ’80 del secolo scorso contro il pericolo dell’«inforestierimento».

Da tempo, alcune forze politiche, Parlamento e Governo si rendono conto dei rischi che comporta il possibile abuso del referendum e cercano di ridurne la pericolosità per esempio aumentando il numero delle firme richieste per provocarlo (30.000 fino al 1977, 50.000 dal 1978) e con una corretta e ampia informazione sugli oggetti in votazione. Un rimedio preventivo è costituito dalla procedura di consultazione che si svolge prima del dibattito parlamentare su ogni disegno di legge o provvedimento importante. Se l’oggetto in questione riesce a ottenere l’appoggio delle principali forze politiche, si spera che il referendum non venga richiesto o che in votazione non trovi il consenso sperato. In realtà, a tutt’oggi, su 218 referendum obbligatori, 163 sono stati approvati (55 respinti), mentre su 180 referendum facoltativi, ben 102 sono stati accettati (78 respinti). E’ la dimostrazione dell’efficacia del referendum,  quando è pura espressione della sovranità popolare. (Segue)

Giovanni Longu
Berna 31.8.2016

Mattmark agosto 1965 – Amatrice agosto 2016

Il 30 agosto, in Svizzera in particolare e in diverse località dell’Italia, si ricordano gli 88 lavoratori, 56 dei quali italiani, travolti e uccisi dal distacco di un grosso pezzo di un ghiacciaio mentre costruivano la diga di Mattmark, nel Vallese. Si parlò di disgrazia, ma anche di responsabilità umana. Scrisse Dario Robbiani: «per la sicurezza della diga si fecero sondaggi geologici, calcoli geofisici, trivellazioni, analisi di materiale e perizie glaciologiche. Non si investe in una costruzione che frana, un impianto idroelettrico deve rendere. Per contro non fu adottata nessuna misura preventiva per i capannoni dove avrebbero dormito, mangiato e riposato gli operai».

Ilario Bagnariol (a s.), uno dei sopravvissuti, indica
il luogo della catastrofe di Mattmark del 30.8.1965.

Dal 24 agosto trema la terra nell’Appennino centrale. Il terremoto ha fatto oltre 290 morti. Si sa, il terremoto è imprevedibile e per questo si può parlare di disgrazia, ma non tanto da escludere la responsabilità umana. Da tempo si sa infatti che in particolare l’Italia appenninica è a rischio di terremoti e che l’unica prevenzione possibile e utile è costruire in maniera antisismica. Evidentemente gli edifici crollati, anche quelli pubblici, non erano costruiti a norma. Perché? Perché in Italia, pur conoscendo il pericolo e le misure per evitarlo non vengono adottate? Perché nel corso delle indagini la catena delle responsabilità si interrompe solitamente ai primi anelli? 

Mattmark, in Svizzera, e tre maggiori centri colpiti dal terremoto in Italia: Amatrice, Accumoli, Arquata del Tronto, non hanno nessun legame, eppure, coi loro tragici eventi, lanciano una comune denuncia e un avvertimento: ovunque il bene prezioso che è la vita umana non è sempre tenuto in debita considerazione.

Soccorritori all'opera dopo il terremoto del 24-25 agosto 2016.

Lo Stato, spesso indotto a ogni tipo di risparmio per far quadrare i conti, sembra talvolta persino disposto a rischiare sulla sicurezza dei cittadini e rinviare a tempi migliori la necessaria prevenzione. Ma anche i cittadini devono fare la loro parte, non solo dando il buon esempio e mettendo lo Stato in condizione di agire, ma anche educandolo, con la protesta, col voto, con l’opinione pubblica perché indirizzi le risorse disponibili secondo priorità ben precise, cominciando dalla salvaguardia a tutti i costi della vita umana.

Il volontariato italiano sta dando ottima prova di sé ed è a giusta ragione encomiato da molti Paesi vicini e lontani, ma guai se svolgesse sistematicamente opera di supplenza nei confronti delle Istituzioni. Il cordoglio, la solidarietà con i sopravvissuti sono doverosi e importanti, ma la prevenzione, la messa in sicurezza, l’assistenza, il sostegno economico, la formazione, la vigilanza devono essere compiti prioritari dello Stato. Ritengo auspicabile che le principali istituzioni, Parlamento e Governo, ne siano pienamente consapevoli e responsabili.

Giovanni Longu
Berna, 30 agosto 2016