Referendum sì – referendum no. 2a parte: riforma del Senato

In Italia l’istituto del referendum è stato introdotto nella Costituzione del 1947/48, quando in Svizzera quello obbligatorio esisteva già da cent’anni e quello facoltativo da tre quarti di secolo. In Svizzera il referendum è una conquista democratica delle minoranze popolari e costituisce un diritto popolare fondamentale, un elemento cardine della democrazia diretta svizzera. In Italia il referendum è frutto di un compromesso tra le forze politiche rappresentate nell’Assemblea costituente (1947/48), che lo rendono di non facile utilizzazione e meno incisivo di quello svizzero.

Perché in Italia il referendum non è obbligatorio?

Quando nel 1947 l’Assemblea costituente trattò del referendum, s’ispirò evidentemente al principio fondamentale dell’equilibrio tra esigenze democratiche ed esigenze di uno Stato moderno, imperniato sulla democrazia rappresentativa in un sistema parlamentare bicamerale. Il referendum doveva rispondere ad un’esigenza fondamentale di democrazia, ma non doveva mettere a repentaglio il funzionamento del Parlamento e del Governo.

Per questo, ad esempio, fu escluso il referendum obbligatorio e ammesso solo quello facoltativo. Nemmeno nel caso di modifiche costituzionali consistenti è previsto dall’ordinamento italiano il referendum obbligatorio. Addirittura non è consentito se la modifica è stata approvata con la maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera. E’ ammesso solo nel caso in cui una modifica della Costituzione non è stata approvata dalle Camere con la maggioranza dei due terzi. In questo caso, perché possa essere indetto il referendum, è necessario che entro tre mesi dalla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, ne facciano richiesta un quinto dei membri di una Camera o 500.000 elettori o cinque consigli regionali. In caso di un referendum costituzionale il risultato è valido quale che sia il numero dei partecipanti al voto (ossia non esiste il quorum).

Il prossimo referendum è stato richiesto perché la modifica costituzionale approvata dal Parlamento il 12 aprile 2016 (riguardante «disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione») non ha avuto l’approvazione dei due terzi dei componenti delle due Camere.

Una prima riflessione riguarda proprio la mancata maggioranza dei due terzi necessaria per modificare la Costituzione senza dover sottostare, sia pure a richiesta, al referendum costituzionale. Perché l’approvazione è avvenuta solo dai parlamentari della maggioranza di governo e non anche almeno da una parte consistente delle opposizioni? La risposta è semplice: evidentemente la ragionevolezza o l’opportunità delle modifiche non era condivisa. I votanti al prossimo referendum di novembre dovrebbero tenerne conto e chiedersi a loro volta se le modifiche apportate alla Costituzione sono ragionevoli e opportune, senza pregiudicare altri aspetti della vita democratica.

Senato sì, ma depotenziato

Un’altra riflessione concerne la riforma del Senato. E’ noto che in un primo tempo la proposta del governo (Renzi-Boschi) mirava all’abolizione del Senato per eliminare alla radice il «bicameralismo perfetto», considerato un’anomalia tutta italiana (ignorando che esiste persino nella vicina Svizzera!) e principale causa della lentezza legislativa. Poi si è fatta marcia indietro, forse per evitare che l’Italia figurasse tra i principali Paesi monocamerali insieme ad Arabia Saudita, Cina, Corea del Sud, Indonesia e Turchia, dove la nozione di democrazia è probabilmente assai diversa dalla nostra!).

Salvatane l’esistenza, si è cercato di ridurre il più possibile la funzione legislativa e di controllo del Senato, supponendo valida la relazione: meno controlli più efficienza e celerità nelle decisioni. Per non rischiare di tenere in vita un organismo allo stato vegetativo, gli si è quindi attribuito qualche potere, che lo rende di fatto una seconda Camera, ma anche secondaria. Secondo i sostenitori del no, infatti, il risultato sarebbe un Senato alquanto depotenziato. Per di più, secondo alcuni costituzionalisti, non avrebbe le competenze dove dovrebbe averle, in quanto Camera rappresentante le istituzioni territoriali, ossia quando si tratta della struttura dello Stato e «dell’articolazione periferica dello Stato, delle autonomie regionali e locali», materie su cui deciderà invece la Camera.

I sostenitori del sì affermano senza esitazione che la riforma del Senato, eliminando il bicameralismo paritario, renderà l’iter legislativo più veloce, più semplice e più efficace. I sostenitori del no, invece, criticano molti aspetti di tale riforma perché ritenuta confusa e non risolutoria del problema che si voleva eliminare e si tratterebbe, fra l’altro, di una riforma scritta male con tratti di difficile comprensione e ambigui, che richiederà, se approvata, numerosi interventi (lenti) della Corte costituzionale e complicherà invece di snellire l’iter legislativo. Tanto valeva, forse, eliminare il Senato del tutto.

Il Senato, notevolmente depotenziato perché privato del potere legislativo ordinario e chiamato solo a «concorrere» all’esercizio della funzione legislativa unicamente in alcuni casi, dovrebbe esercitare soprattutto «funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica». In che cosa consistano esattamente queste funzioni e con quale impatto sul Governo e sulle Regioni non è dato sapere, anche perché un tale Senato depotenziato si verrebbe a trovare ad operare senza poteri reali.

Quanto al risparmio sui costi della politica in conseguenza della riduzione del numero dei senatori, che i sostenitori del sì stimano in diverse centinaia di milioni di euro, secondo i sostenitori del no sarebbe di gran lunga inferiore e comunque molto al di sotto delle cifre che si risparmierebbero se una analoga riduzione fosse prevista anche per i deputati. Si obietta anche che le critiche maggiori dell’opinione pubblica sulla politica italiana non riguardano tanto i costi in sé, quanto la evidente sproporzione tra costi e benefici, gli sprechi e l’inefficienza della pubblica amministrazione.

Quale rappresentanza regionale?

Inoltre, i critici della riforma sostengono che il Senato, pur essendo composto da rappresentanti degli enti territoriali (Regioni e Comuni) non sarà espressione della volontà popolare perché i senatori non saranno eletti direttamente dai cittadini. Molti si chiedono anche come il Senato potrebbe rappresentare le Regioni se non disporranno praticamente di alcun potere reale né in campo legislativo né in quello del controllo sul Governo.

I cittadini italiani, Regione per Regione, prima di mettere nell’urna un sì o un no dovrebbero chiedersi se si sentirebbero meglio rappresentati in Senato da due, tre o più rappresentanti non eletti direttamente, fondamentalmente senza poteri e senza alcun riferimento diretto con un proprio elettorato, o tutto sommato è ancora preferibile l’attuale Senato. Oltretutto, con questa riforma anche le Regioni sono state depotenziate (per es. hanno perso le competenze che avevano in materia di energia, infrastrutture, promozione turistica) e si corre il rischio di un ritorno a un centralismo statale, malvisto tanto a nord che a sud.

I sostenitori della riforma ritengono le Regioni inadeguate al loro compito e fonte di abusi, sprechi e inefficienze. A loro volta gli oppositori replicano che, invece di intervenire per correggere ciò che non funziona con gli strumenti ordinari di cui dispone lo Stato, si è preferito ridurre i poteri della Regioni. Con questa riforma non si commetterebbe solo un errore di metodo, ma anche di sostanza sotto diversi aspetti. Anzitutto, con questo depotenziamento le Regioni ordinarie verrebbero allontanate ancor di più dalle Regioni a statuto speciale, introducendo ulteriori disparità regionali.

Gli articoli 5 e 114 sono ancora salvaguardati?

Un’altra obiezione è che questa riforma rende l’articolo 5 della Costituzione di difficile attuazione: «La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento».
Inoltre, anche l’articolo 114 attualmente in vigore, da cui secondo la riforma verrebbero stralciate le Province, verrebbe vanificato: «La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i princìpi fissati dalla Costituzione.
Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento».

Un costituzionalista autorevole, molto critico sulla riforma, ha affermato che se prima il Senato aveva gli stessi poteri della Camera, ora ne ha meno e per di più, non ha le competenze là dove dovrebbe averle, ossia quando si tratta della struttura dello Stato e «dell’articolazione periferica dello Stato, delle autonomie regionali e locali» (lo deciderà invece la Camera).

La riforma del Senato non è l’unica a creare forti divergenze tra i sostenitori del SÌ e quelli del NO. Anche la riforma della Camera è materia di scontro perché riporta in primo piano un tema molto discusso in altri tempi e quasi dimenticato fino a questi ultimi anni, ossia il rapporto fra centralismo e democrazia. Se ne riparlerà nel prossimo articolo. (Segue).

Giovanni Longu
Berna, 6.9.2016