Immigrazione italiana 1991-2000: 05. Lentezza del processo integrativo: perché?

Nell'articolo precedente si è accennato ad alcuni ostacoli alla naturalizzazione sia da parte della Svizzera che da parte degli stranieri. In realtà le difficoltà nascevano dalla concezione dell’integrazione, su cui è opportuno soffermarsi (in questo e nei prossimi articoli) per capire la lentezza del processo integrativo specialmente degli immigrati italiani anche nel periodo considerato (1990-2000). D’altra parte, alla luce di quanto avvenuto in Svizzera si può ben comprendere quanto possa essere difficile, anche oggi in altri Paesi, concepire e percorrere una via all'integrazione se non si parte da presupposti corretti e condivisi.

Una distinzione limitativa

La Svizzera, com'è stato più volte ricordato (cfr. per es. articolo del 13.4.2022), nonostante fosse chiaramente fin dagli ultimi decenni dell’Ottocento un Paese d’immigrazione, non si è mai voluta riconoscere tale fino al 2000. Questo atteggiamento ha pesato enormemente sulla politica federale di assimilazione prima e di integrazione dopo (il 1970 può essere considerato il punto di svolta) perché faceva sì che in molti ambienti politici, sindacali e sociali si considerasse l’assimilazione/integrazione un obiettivo eccezionale per una minoranza e non una possibilità reale per tutti, un’eccezione e non la regola, anche per gli stranieri nati e cresciuti qui.

Per capire tale atteggiamento va precisato, tuttavia, che lo Stato federale non poteva favorire una politica d’integrazione perché, sebbene questa apparisse alla Confederazione auspicabile, specialmente in alcuni periodi, non tutti i Cantoni, a cui sarebbe poi spettata in base alla Costituzione federale vigente la sua implementazione, ne erano altrettanto convinti. In effetti il Consiglio federale ha sempre mostrato grande interesse alla naturalizzazione degli stranieri maggiormente assimilati o ritenuti assimilabili, molto meno la maggioranza dei Cantoni.

Un limite invalicabile

Un bell'esempio di grande apertura della politica federale nei confronti degli stranieri la si trova proprio nei riguardi degli italiani in quello che si può considerare il primo accordo di immigrazione/emigrazione tra la Svizzera e l’Italia, ossia il Trattato di domicilio e consolare del 22 luglio 1868. All'articolo 1, si stabilisce, infatti, che «gli Italiani saranno in ogni Cantone della Confederazione Svizzera ricevuti e trattati, riguardo alle persone e proprietà loro, sul medesimo piede e alla medesima maniera come lo sono o potranno esserlo in avvenire gli attinenti degli altri Cantoni. E reciprocamente gli Svizzeri saranno in Italia ricevuti e trattati riguardo alle persone e proprietà loro sul medesimo piede e nella medesima maniera come i nazionali».

Quel Trattato, per altro ancora in vigore, rappresentava il massimo (per l’epoca) a cui si poteva spingerela Confederazione nei confronti degli stranieri perché, pur non essendo cittadini, venivano considerarli sullo stesso piede di parità dei confederati in ogni ambito, salvo quello politico riservato ai cittadini. Tuttavia, in quel Trattato si può vedere anche il limite di tutta la politica svizzera verso gli stranieri fino alla seconda metà del secolo scorso, perché la distinzione tra cittadini e stranieri è netta e a questi era preclusa, almeno in via ordinaria, la stessa possibilità di superare quel limite.

Dall'analisi di questa distinzione tra cittadini e stranieri risulta chiaramente che non si può attribuire alla Confederazione la responsabilità principale di quella pregiudiziale nei confronti degli stranieri. Sta di fatto che la netta distinzione tra cittadini e stranieri ha sempre pesato fortemente in tutta la politica immigratoria federale fino a pochi decenni fa. Gli immigrati italiani più anziani sanno bene quanto abbia pesato nella loro vita la condizione di essere (considerati) stranieri più ancora che immigrati.

Tentativi di superamento

I tentativi di superamento di quel limite sono stati per molti decenni tanto numerosi quanto inutili. Sul finire dell’Ottocento, quando il numero degli stranieri immigrati costituiva oltre il 10 per cento della popolazione residente e cominciava a preoccupare seriamente le istituzioni e l’opinione pubblica, la Confederazione decise di intervenire con un doppio intento: arrestare sul nascere la paura dell'inforestierimento (il termine Überfremdung fu coniato nel 1900) favorendo le naturalizzazioni e sostituire con nuove forze di lavoro i numerosi svizzeri che preferivano emigrare piuttosto che scavare gallerie ferroviarie e lavorare in certe industrie.

Nel 1903 l’Assemblea federale approvò una legge che avrebbe potuto agevolare la naturalizzazione di quegli elementi «adatti alla nazione svizzera» perché già «assimilati» o «assimilabili» e far diminuire la proporzione degli stranieri in modo da renderla meno impattante sull'opinione pubblica. La legge, inoltre, dava la possibilità ai Cantoni di introdurre una sorta di naturalizzazione automatica (jus soli) per i nati in Svizzera da genitori stranieri già residenti. Fu una legge inutile perché nessun Cantone se ne avvalse e ognuno continuò a naturalizzare secondo regole e interessi propri.

Poiché la proporzione degli stranieri continuava ad aumentare (in alcune grandi città la parte di stranieri superava abbondantemente il 30-40%, a Lugano addirittura il 50%), cresceva anche la paura dell'inforestierimento, provocando gravi disagi nella convivenza tra svizzeri e stranieri. La Confederazione pensava di intervenire nuovamente con una nuova legge sulla cittadinanza, ma lo scoppio della prima guerra mondiale bloccò sul nascere l’iter legislativo. Ad approfittarne furono solo alcuni Cantoni che naturalizzarono rapidamente migliaia di stranieri (oltre 50.000 in 5 anni) tra quelli ritenuti più integrati e forse più utili.

Purtroppo determinò invece la fine per parecchi decenni anche della volontà politica di trovare una soluzione soddisfacente al problema di un’integrazione condivisa degli stranieri.

La legge sugli stranieri del 1931, fortemente regressiva

La guerra aveva ridimensionato notevolmente i problemi relativi agli stranieri (anche perché la madrepatria aveva richiamato in servizio moltissimi immigrati e la chiusura delle frontiere aveva bloccato temporaneamente l’emigrazione/immigrazione), ma il tema non era scomparso dall’agenda politica, nonostante si fosse ridotta drasticamente la proporzione degli stranieri nella popolazione residente.

Il tema degli stranieri fu ripreso al termine del conflitto in maniera sistematica, in un’atmosfera decisamente meno favorevole. Dapprima (1917) fu creata la Polizia degli stranieri, poi fu approvata una nuova legge sulla cittadinanza (1919), che introduceva criteri più rigidi di «assimilazione» perché la richiesta di naturalizzazione potesse venire accolta e nel 1925 una modifica costituzionale (sostenuta ampiamente dal voto popolare nel 1928) conferì alla Confederazione la competenza di legiferare sull'entrata, la partenza, la dimora e il domicilio degli stranieri.

La nuova legge sugli stranieri, adottata nel 1931 ed entrata in vigore nel 1934, benché fortemente regressiva nonostante abbia subito nel tempo alcune modifiche, ha costituito la cornice essenziale della politica svizzera in materia d’immigrazione fino al 2008. Data questa durata straordinariamente lunga per una legge riguardante fenomeni sociali di così ampia portata e molto variabili nel tempo come l’immigrazione, i rapporti sociali, l’integrazione e altro, è quantomeno utile osservarne almeno le caratteristiche fondamentali.

Modalità applicative della legge

Anzitutto va ricordato che l’obiettivo finale della nuova legge era quello di stabilire la base giuridica per poter lottare efficacemente contro l’«inforestierimento» (Überfremdung), sebbene la proporzione di stranieri sulla popolazione totale fosse nel 1930 all'8,7 per cento, ben al di sotto di quella registrata allo scoppio della prima guerra mondiale. Per raggiungere questo obiettivo la legge indicava non solo e non tanto le modalità d’ingresso in Svizzera degli stranieri, quanto le ragioni del loro ingresso. Da quel momento, infatti, l’autorizzazione del soggiorno veniva vincolata sia al possesso di un permesso di lavoro e sia alla capacità di accoglienza del Paese (politica selettiva dell’immigrazione), mentre erano del tutto assenti altre ragioni per esempio di carattere politico, sociale, familiare (ricongiungimenti).

In altre parole, le nuove ammissioni potevano avvenire unicamente in funzione della situazione del mercato del lavoro, del clima sociale, della situazione degli alloggi, della politica di limitazione del numero di stranieri. Non bastava quindi avere un permesso di lavoro, ma occorreva anche l’autorizzazione della Polizia degli stranieri, deputata a controllare l’esecuzione delle disposizioni federali in materia di soggiorno degli stranieri. (Segue)

Giovanni Longu
Berna 4.5.2022