Italiani in Svizzera: 11. La legge sugli stranieri (1931-2007)

Leggendo molte narrazioni dell’immigrazione italiana in Svizzera del dopoguerra sembra assistere al dramma di centinaia di migliaia di lavoratori e delle loro famiglie alla mercé di datori di lavoro spietati, di organi dello Stato svizzero arbitrari e vessatori (soprattutto la Polizia degli stranieri), di speculatori senza scrupoli, di cittadini rancorosi e invidiosi, di rappresentanti diplomatici italiani più interessati alle buone relazioni bilaterali che al benessere dei connazionali, di attivisti politici e sindacali seducenti nelle parole e impotenti nella pratica.
In queste descrizioni manca quasi sempre la premessa indispensabile: la politica immigratoria svizzera di allora si basava su una legge del 1931, approvata quasi all’unanimità dai rappresentanti del popolo e dei Cantoni, che attribuiva poteri quasi illimitati alle autorità, specialmente alla Polizia degli stranieri, e si prestava a molti eccessi e abusi nei confronti degli stranieri. Era una legge fatta apposta per limitare la popolazione straniera residente e renderla sottomessa.

Il contesto internazionale e nazionale

Negli anni in cui si discusse quella legge, anche la Svizzera, come gran parte dei Paesi occidentali, stava affrontando una difficile crisi economica (1929-32), evidenziata da un aumento della disoccupazione. A differenza di altri Stati, tuttavia, non ricorse a programmi specifici d’occupazione, ritenendo la creazione di nuovi posti di lavoro più onerosa dell'assistenza. In realtà il numero dei disoccupati nel 1931 era ancora esiguo (24.208) e il tasso di disoccupazione sopportabile (1,2%), sebbene in forte aumento rispetto al 1929 (0,4%).

La Svizzera ritenne invece opportuno regolare in via definitiva, con una legge apposita, il problema degli stranieri intervenendo sia sulla politica immigratoria (evitando tuttavia di violare i trattati internazionali limitando arbitrariamente gli ingressi) e sia sul mercato del lavoro, condizionando il permesso di soggiorno degli stranieri al permesso di lavoro.

Non va inoltre dimenticato che, sebbene il numero di stranieri fosse in diminuzione (nel 1930 era sceso a 355.522 persone e non rappresentasse che l’8,7% della popolazione), era sempre diffusa nell’opinione pubblica la paura che al momento del rilancio economico gli stranieri avrebbero nuovamente invaso la Svizzera. Nell’opinione pubblica il pericolo della Überfremdung era tutt’altro che scomparso.

Lo scopo della legge del 1931

Lungamente attesa (anche perché mancava fino al 1925 una base costituzionale che la consentisse) e a lungo discussa (tra il 1930 e il 1931) dall’Assemblea federale, la nuova legge concernente la dimora e il domicilio degli stranieri (che sostitutiva quella precedente del 1903), dopo l’appianamento delle divergenze tra il testo del Consiglio nazionale e quello del Consiglio degli Stati, fu approvata definitivamente all’unanimità il 26 marzo 1931. La sua entrata in vigore fu rinviata al 1° gennaio 1934 per consentire la preparazione dell’ordinanza di esecuzione.

Invano si cercherà nel testo dei 26 articoli della legge lo scopo preciso della legge, ma esso emerge chiaramente dai contenuti. Del resto, alcuni decenni più tardi il Consiglio federale ammise che quella legge «era destinata ad adempiere una duplice funzione: da un lato impedire ad individui «indesiderabili» di entrare e rimanere in Svizzera; dall’altro permettere alle autorità federali di esercitare un influsso regolatore sul mercato del lavoro e prevenire l’inforestierimento».

Nel Messaggio del Consiglio federale del 17 giugno 1929 che accompagnava il disegno di legge sottoposto all’Assemblea federale non si trova mai il termine «inforestierimento» o «Überfremdung», ma appare evidente che l’obiettivo finale della nuova legge era la lotta all’«inforestierimento», non attraverso un controllo/selezione alla frontiera, ma attraverso un controllo/selezione all’interno mediante la concessione e i controlli dei necessari permessi per poter soggiornare temporaneamente o a tempo indeterminato nel territorio della Confederazione.

La nuova legge non aboliva i trattati bilaterali di domicilio, che avrebbero continuato a regolare il reclutamento e le condizioni iniziali di lavoro, ma aveva il compito di definire lo statuto del lavoratore immigrato e disciplinare le condizioni del suo soggiorno in Svizzera. Completamente diverso risulta lo spirito in cui erano stati sottoscritti quei trattati e in cui fu approvata la nuova legge sugli stranieri. Se i primi erano il frutto di una concezione liberale dello Stato, la nuova legge rispondeva a nuove esigenze di tipo nazionalistico protezionistico maturate durante e dopo la prima guerra mondiale.

Secondo il Messaggio del governo, la legge non concerneva misure di controllo alle frontiere, ma misure di controllo all’interno del Paese (concessione dei permessi) per essere premuniti «per il caso in cui delle crisi politiche od economiche minacciassero di far affluire in Svizzera una quantità eccessiva di stranieri».

Le intenzioni del governo non sfuggirono al consigliere nazionale socialista Nino Borella, che nella discussione generale denunciò: «La legge vorrebbe tendere ad eliminare la possibilità che mano d'opera straniera entri nel nostro paese, pregiudichi la situazione dei nostri operai e crei maggiori difficoltà nella lotta per la vita che tutta la classe lavoratrice svizzera deve sostenere. Invece la legge, pur considerando la situazione, né la risolve, né la [ri]para».

Il senso generale della legge del 1931

Sebbene il testo finale sia stato approvato all’unanimità, non vuol dire che durante il dibattito parlamentare non siano emerse contrarietà. Soprattutto i deputati socialisti furono molto combattivi, ma non riuscirono in quanto minoranza a far valere le loro ragioni. Non riuscirono, per esempio, a contenere lo strapotere della Polizia degli stranieri, ritenuta una sorta di nuova «maestà».

Fin dall’articolo 2 la Polizia degli stranieri compare come il principale organo esecutivo delle disposizioni federali in materia di soggiorno degli stranieri, a cui, lo straniero deve notificare entro tre mesi il suo arrivo in Svizzera «allo scopo di regolare le condizioni della sua residenza» e poi in seguito quando dovesse cambiare Cantone (art. 8).

Per rendersi conto degli ampi poteri della Polizia degli stranieri basta leggere l’articolo 15 della legge, dove si afferma che essa «esercita tutte le funzioni che non spettano a un'autorità federale o che non sono affidate dalla legislazione cantonale ad altra autorità», tra cui «la facoltà di espellere uno straniero nonché di rilasciare o di mantenere un permesso di dimora, di domicilio o una tolleranza (…)», ecc. Questa somma di poteri aveva suscitato la reazione amara del senatore radicale Brenno Bertoni, secondo cui molte disposizioni della legge erano ispirate ad un principio «eccessivamente poliziesco».

Il senso generale della legge appare chiaramente all’articolo 1, il quale dice in sostanza che «ha diritto di risiedere in Svizzera ogni straniero che sia al beneficio d'un permesso di dimora o di domicilio o d'una tolleranza, ovvero che, secondo la presente legge, non abbia bisogno d'un permesso siffatto». In altre parole, come commentava il senatore Bertoni, «lo straniero è libero di dimorare nel nostro paese, libero in quanto lo si lasci fare, ma non ha nessun diritto di rimanere se il giudizio della polizia sulla desiderabilità o indesiderabilità della sua presenza lo esclude».

Alcuni contenuti specifici

Per comprendere meglio la portata dell’articolo 1 è opportuno menzionare in particolare gli articoli 4, 10 e 16.

L’articolo 4 precisa che «l’autorità decide liberamente, nei limiti delle disposizioni di legge e dei trattati con l’estero, circa la concessione del permesso di dimora o di domicilio, e la tolleranza». Indirettamente veniva anche sancito che l’autorità non era obbligata al rinnovo dei permessi, qualora fossero venute meno le condizioni per le quali erano stati rilasciati. In altre parole, oggi si direbbe, la precarietà dei lavoratori stranieri era garantita.

L’articolo 10 tratta dell’espulsione dello straniero ed è interessante la casistica per cui gli stranieri indesiderati potevano essere espulsi (criminalità, malattia, indigenza, abuso dell’ospitalità svizzera con ripetute infrazioni gravi dell’ordine pubblico, ecc.). L’elenco delle ragioni che potevano essere ritenute sufficienti per l’espulsione fa sorgere il dubbio se l’intenzione del legislatore fosse solo quella di fornire un riferimento giuridico chiaro all’autorità competente per l’espulsione o anche quella di mettere in guardia gli stranieri intenzionati a rimanere (a lungo) in Svizzera.

L’articolo 16 fornisce invece un’indicazione preziosa per capire meglio le ragioni che possono giustificare o rifiutare la concessione o il rifiuto di un permesso di soggiorno: «Nelle loro decisioni, le autorità competenti a concedere i permessi terranno conto degli interessi morali, economici del paese nonché dell’eccesso della popolazione straniera». In altre parole, le nuove ammissioni potranno avvenire unicamente in funzione della situazione del mercato del lavoro, del clima sociale, della situazione degli alloggi, della politica di limitazione del numero di stranieri.

Infine, va ricordato che, per controllare meglio il soggiorno in Svizzera degli stranieri e per far fronte alle diverse esigenze dell’economia, la legge prevedeva una diversità di permessi, tre in particolare: quello stagionale di breve durata (denominato Permesso A), quello di dimora (Permesso B) per un periodo generalmente di pochi anni e quello di durata indeterminata (Permesso C o di domicilio). Soprattutto il permesso stagionale permetteva di regolare il flusso d’entrata in funzione del mercato del lavoro, che poteva subire forti variazioni nel tempo e nello spazio. (Segue)