Capire la Svizzera: 13. La democrazia svizzera è un modello insuperabile?

Molte costituzioni moderne ai primi articoli sanciscono il principio che «la sovranità appartiene al popolo», precisando tuttavia i limiti entro cui si esercita. Quella italiana, per esempio, stabilisce che il popolo esercita il suo potere sovrano «nelle forme e nei limiti della Costituzione» (art. 1, cpv. 2); quella francese è più esplicita: «La sovranità nazionale appartiene al popolo che la esercita per mezzo dei suoi rappresentanti e mediante referendum» (art. 3, cpv. 1); quella tedesca è più dettagliata: «Tutto il potere statale emana dal popolo. Esso è esercitato dal popolo per mezzo di elezioni e di votazioni e per mezzo di organi speciali investiti di poteri legislativo, esecutivo e giudiziario» (art. 20).

Diritti popolari sempre più ampi

Leggendo queste e altre affermazioni simili si ha l’impressione che i costituenti dei vari Paesi si siano preoccupati più di limitare che di estendere i diritti popolari. La Costituzione svizzera dà invece un’altra impressione, quella di ricordare costantemente alle istituzioni e ai cittadini che la sovranità popolare è illimitata e reale, benché la si debba esercitare secondo determinate regole (per esempio, tipo di maggioranza richiesta, numero di firme necessarie, ecc.) e non in maniera selvaggia, ai fini del buon governo e non per sopraffare le minoranze.

Tale impressione si basa oltre che sul testo costituzionale attuale anche sulla storia della democrazia in Svizzera. Il nucleo essenziale risale al 1848, quando già la prima Costituzione federale prevedeva il diritto di voto (democrazia rappresentativa) e il referendum obbligatorio per tutte le revisioni parziali o totali della Costituzione; ma fu la revisione totale del 1874 che segnò il passaggio decisivo alla democrazia diretta introducendo il referendum facoltativo contro tutte le leggi federali e contro i decreti federali di carattere obbligatorio generale. Ulteriori ampliamenti dei diritti popolari si ebbero nel 1891 con l’introduzione dell'iniziativa popolare per la revisione parziale della Costituzione federale, nel 1921 con l’estensione del referendum applicato ai trattati internazionali e i successivi ampliamenti del 1977 e 2003.

La storia dei diritti popolari in Svizzera non registra solo il progressivo sviluppo di tali diritti, ma ne indica anche l’origine. Questa getta ulteriore luce sulla democrazia svizzera perché non furono le maggioranze al potere a favorire l’estensione dei diritti popolari, ma furono le minoranze e i movimenti di opposizione che non si sentivano sufficientemente rappresentati nelle istituzioni dominanti a reclamare fino ad ottenere per l’insieme del popolo sovrano un potere quasi illimitato di controllo, di verifica, di approvazione ma anche di rigetto di molte decisioni delle istituzioni.

Sovranità popolare quasi illimitata

Che tale potere del popolo sia «quasi illimitato» lo prova il fatto stesso che il popolo e soltanto lui può modificare o quantomeno approvare ogni cambiamento costituzionale e dunque anche le regole con cui esercita il suo potere sovrano. Tanto è vero che la Costituzione svizzera non impone limiti sostanziali alla sovranità popolare, mentre indica chiaramente, fin dal 1848, che i poteri della Confederazione, cioè dello Stato federativo, sono «limitati» dalla maggioranza dei Cantoni e dalla maggioranza del Popolo. A differenza di gran parte degli Stati europei, in cui la Costituzione, il Parlamento, il Governo o la Corte costituzionale possono limitare i diritti popolari, in Svizzera né il Parlamento né il Governo né i partiti politici né gruppi d’interesse hanno la facoltà di controllare la democrazia diretta.

La Costituzione federale è chiara: quando all’articolo 148 capoverso 1 stabilisce che «l’Assemblea federale esercita il potere supremo nella Confederazione», aggiunge immediatamente «fatti salvi i diritti del Popolo e dei Cantoni».

Un caso emblematico è il referendum finanziario: mentre esso esiste a livello cantonale (generalmente riguardo alle spese), non esiste a livello federale, ma non perché lo escluda la Costituzione o una legge federale, bensì perché l’adozione di questo tipo di referendum è stata sempre respinta. Un altro caso è l’iniziativa popolare legislativa: in Svizzera gli elettori non possono proporre in forma articolata una nuova legge mentre possono modificare la Costituzione semplicemente perché il popolo non ha mai voluto aggiungere alle svariate possibilità d’intervento in suo possesso anche quella tipicamente parlamentare e governativa.

E’ bene notare che il popolo svizzero non è solo titolare di un diritto sovrano, ma è anche consapevole di averlo, per cui l’idea (presente in molti tecnocrati europei) che gli svizzeri possano rinunciare in qualche modo alla loro piena sovranità o ridurre per decisione di poteri stranieri l’esercizio dei propri diritti democratici significa non conoscere la storia della Confederazione e le lotte del popolo svizzero per la libertà, l’indipendenza e il benessere. Se il rappresentante di un grande Paese membro dell’Unione europea dice che il suo Paese non è disposto a farsi telecomandare da Bruxelles, è facile immaginare cosa potrebbe dire qualunque rappresentante della Svizzera che non fa parte dell’UE.

Validità e limiti della democrazia diretta

Sulla democrazia diretta o semidiretta svizzera si è molto discusso e le discussioni si animano ancora soprattutto in prossimità di votazioni popolari il cui esito potrebbe avere ampie ripercussioni sull’intera società. La domanda fondamentale è soprattutto la seguente: è ancora giustificata la democrazia diretta? Formulata diversamente, la domanda potrebbe essere: non è forse eccessiva la sovranità praticamente illimitata del popolo svizzero?

La risposta non è univoca e spesso non è nemmeno semplice. Sebbene la maggioranza degli svizzeri sia convinta che la democrazia svizzera non abbia eguali almeno negli Stati europei, non sono pochi coloro che la ritengono inutile e persino pericolosa. Inutile perché, come negli altri Stati, anche in Svizzera la democrazia rappresentativa dovrebbe essere sufficiente. In fondo, le assemblee elettive sono espressione della volontà popolare e quindi pienamente legittimate ad agire per il bene della nazione. Pericolosa perché il popolo svizzero, non diversamente da altri, si lascerebbe facilmente suggestionare e sviare da un ragionamento che dovrebbe essere oggettivo, logico e lungimirante.

Credo che meritino rispetto sia la convinzione della maggioranza che le osservazioni delle minoranze. Circa queste ultime si può tuttavia obiettare che anche la democrazia rappresentativa parlamentare non esclude appunti dello stesso genere. E quando si afferma, per esempio, che il popolo svizzero, per quanto sovrano, non ha le competenze sufficienti per giudicare e decidere oggetti complessi, di portata nazionale e internazionale (il pensiero corre spontaneamente alla decisione del 9 febbraio 2014 sulla limitazione dell’immigrazione di massa e alla prossima votazione sulle espulsioni degli stranieri criminali), viene da chiedersi in quante assemblee rappresentative i votanti sono realmente competenti nella materia che votano. Inoltre, si è davvero convinti che i delegati al Parlamento siano così ben preparati e, soprattutto, così interessati a promuovere il bene comune piuttosto che l’interesse proprio o di partito? Chi non sa che, a prescindere dalle affermazioni di principio per cui i parlamentari dovrebbero votare senza vincolo di mandato e di partito, in realtà in molti Parlamenti la disciplina di partito è seguita rigidamente?

Democrazia svizzera come modello insuperabile?

D’altra parte, accettare senza batter ciglio, che il popolo, essendo sovrano, ha sempre ragione, comunque voti, mi pare eccessivo. E’ facile, infatti, che in mancanza di informazioni sufficienti e corrette il popolo votante possa incorrere in errore. In un caso del genere, credo che le istituzioni, pur rispettando immediatamente il verdetto popolare, debbano provvedere a rimediare all’errore, fornendo allo stesso popolo sovrano più ampie e approfondite informazioni per rivotare sullo stesso argomento. Spesso infatti il voto dei cittadini rispecchia più le suggestioni che le convinzioni. La maggioranza dei cittadini non è mai disposta a farsi del male con le proprie mani.

In generale, credo che la democrazia diretta com’è praticata in Svizzera sia un esempio straordinario di partecipazione responsabile del popolo alla gestione della cosa pubblica. Non ritengo tuttavia che sia allo stato attuale un modello insuperabile. E’ sicuramente migliorabile. Riuscisse a superare certe barriere psicologiche che portano ad una eccessiva chiusura, aprendosi maggiormente sia al mondo circostante (penso in particolare al principio della libera circolazione delle persone e all’accoglienza degli immigrati e dei profughi) che allo stesso mondo svizzero (estendendo i diritti popolari almeno agli stranieri residenti stabilmente da molti anni), sono convinto che il modello svizzero di democrazia semi-diretta sarebbe di sprone e di esempio per la realizzazione del difficile progetto di Unione europea.

Giovanni Longu
Berna, 27.1.2016

Capire la Svizzera: 12. La democrazia diretta

La maggior parte dei Paesi moderni, anche di quelli europei, sono diventati «democratici», la Svizzera è in certa misura sempre stata democratica. E’ nata e si è sviluppata come un Paese in cui i diritti del popolo sono molto più estesi che altrove. Non è facile in Europa comprendere il caso Svizzera, dove la «democrazia diretta», tutt’altro che essere ritenuta un residuo di partecipazione popolare d’altri tempi (si pensi all’ agorà dei greci o ai comizi degli antichi romani), è considerata dai diretti interessati un solido baluardo della sovranità popolare. Per capirla bisogna conoscerla.

Democrazia diretta e democrazia rappresentativa

Landsgemeinde di Glarona. La prima domenica di maggio, i cittadini si riuni-
sconosulla Zaunplatz di Glarona e decidono per alzata di mano le sorti del Cantone.
 

Anzitutto, la «democrazia diretta» non va confusa con la «Landsgemeinde» (letteralmente: «comunità del Cantone»). Questa, infatti, è solo un esempio di democrazia diretta, ormai praticato solo nei due Cantoni di Appenzello Interno e Glarona, dove i votanti si riuniscono in una piazza e votano per alzata di mano per eleggere gli amministratori e deliberare leggi locali.

Inoltre, la democrazia diretta non esclude o sminuisce, come talvolta erroneamente si pensa, la democrazia «rappresentativa», ossia quella in cui il popolo si esprime attraverso rappresentanti eletti in elezioni periodiche libere, piuttosto la rafforza. Il sistema democratico «misto» vigente in Svizzera consente al popolo di farsi governare dai propri rappresentanti diretti o indiretti (Assemblea federale, Consiglio federale, legislativi ed esecutivi cantonali e comunali, ecc.), ma anche di avere sempre, attraverso varie forme di democrazia diretta, il diritto dell’ultima parola.

In generale, tutte le democrazie moderne si basano sul principio: «la sovranità appartiene al popolo», che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione di ciascun Paese, non sempre approvata dallo stesso popolo indicato come sovrano. In Svizzera, invece, i poteri del popolo sono quasi illimitati. Certamente, in nessun Paese occidentale il popolo ne ha così tanti come quello svizzero. Basti pensare che in Svizzera non è possibile che la Costituzione sia modificata senza l’approvazione del popolo.

Perché in Svizzera c’è la democrazia diretta?

Prima di osservare da vicino le forme e i limiti della democrazia svizzera, può essere utile chiedersi perché proprio in Svizzera esista una forma di democrazia del tutto particolare (Sonderfall) rispetto, per esempio, agli altri Paesi europei.

La risposta è semplice. In gran parte dei Paesi europei si è passati, per gradi o attraverso rivoluzioni, dallo Stato assoluto alla democrazia rappresentativa, limitando tuttavia la partecipazione diretta del popolo a periodiche elezioni di propri rappresentanti nelle assemblee elettive e a qualche consultazione straordinaria (per es. introduzione di una nuova costituzione, referendum abrogativo). La Svizzera moderna (dal 1848), invece, non è mai stata uno Stato assoluto, è nata come democrazia rappresentativa parlamentare (bicamerale) dalla libera aggregazione di popoli e Stati e ha sviluppato nei primi decenni della sua esistenza forme di democrazia diretta che costituiscono ancor oggi una delle caratteristiche congenite più importanti e irrinunciabili della Confederazione e di cui gli svizzeri vanno fieri.

Pertanto, quelle che in molti Stati democratici sono consultazioni straordinarie in Svizzera sono votazioni «ordinarie» e frequenti. Oltre alle periodiche elezioni (diritto elettorale: ogni quattro anni il popolo elegge i 200 membri del Consiglio nazionale), in Svizzera si svolgono da tre a quattro volte l’anno votazioni sui più svariati oggetti (modifiche costituzionali, leggi e decreti, iniziative popolari, ecc.) imposti dalla Costituzione (referendum obbligatorio) o voluti dai cittadini (referendum facoltativo).

Istituzioni sotto controllo

Va aggiunto che, pur avendo gli svizzeri in generale molta fiducia nelle istituzioni, non ne hanno così tanta da seguirle ciecamente in tutte le loro decisioni, soprattutto quando queste rappresentano o potrebbero rappresentare una limitazione dei diritti popolari. Parlamento e Governo sono tenuti per così dire a briglia corta, non tanto per sfiducia nei loro confronti, quanto piuttosto per una forma prudenziale, ben sapendo che certi diritti una volta persi ben difficilmente si possono riacquistare.

E’ anche possibile che ad influire sul comportamento «prudente» degli svizzeri ci sia pure una certa dose di paura ancestrale (legata alla situazione geopolitica) di perdere la libertà e il benessere di cui godono come individui e come collettività. Essa potrebbe forse spiegare almeno in parte il ritardo con cui in Svizzera è stato riconosciuto il diritto di voto alle donne a livello federale (1971), come pure la scarsa propensione a concedere la cittadinanza svizzera persino ai giovani stranieri di terza generazione.

La democrazia diretta svizzera ovviamente non è una forma di freno imposto dal popolo svizzero alle istituzioni e alle necessarie aperture che uno Stato moderno deve avere soprattutto nei confronti dei Paesi circostanti. Molto di più, essa rappresenta il coinvolgimento di tutti i cittadini affinché «insieme» (mitenand, un termine molto usato nella Svizzera tedesca) e responsabilmente conservino i valori conquistati, contribuiscano a risolvere i problemi attuali e a garantire alle future generazioni una prosperità sostenibile.

Principali forme della democrazia svizzera

La democrazia svizzera non si esprime in un atto unico, ma in una molteplicità di atti. Oltre al diritto elettorale, comune a tutte le democrazie moderne, la Svizzera conosce altre forme di decisione democratica che rappresentano tipicità svizzere oppure in Svizzera trovano modalità di espressione particolari, a cominciare dalla frequenza.

Come detto, gli svizzeri si recano alle urne, oppure votano per corrispondenza o per via informatica, tre-quattro volte l’anno perché gli oggetti da decidere non sono solo di livello federale, ma anche cantonale e comunale e di svariata natura (modifiche costituzionali, leggi e decreti, iniziative popolari, ecc.). Alcune votazioni sono imposte dalla Costituzione, altre sono volute dai cittadini; non sono mai «consultazioni» senza conseguenze. Ogni volta è espressa la volontà del «sovrano», cioè del popolo.

Non è possibile, per esempio, che sia introdotto un nuovo articolo nella Costituzione federale senza che il popolo svizzero l’abbia approvato o che la Svizzera aderisca a organizzazioni di sicurezza collettiva o a comunità internazionali senza il benestare del popolo (referendum obbligatorio). Ma a richiesta di 50.000 aventi diritto di voto o di 8 Cantoni sono sottoposti al voto popolare anche le leggi federali, le leggi federali dichiarate urgenti e con una durata di validità superiore a un anno, i trattati internazionali di durata indeterminata che prevedono l’adesione a un’organizzazione internazionale o implicanti un’unificazione multilaterale del diritto federale, ecc. (referendum facoltativo).

Gli svizzeri hanno inoltre il diritto d’iniziativa, ossia possono chiedere (con 100.000 firme) di sottoporre a votazione popolare una loro proposta di modifica o integrazione della Costituzione federale (ma non possono chiedere una nuova legge o una modifica a una legge già esistente).

Referendum e iniziativa: due strumenti potentissimi

Consegna delle firme di una iniziativa popolare.

Molti osservatori considerano il diritto d’iniziativa inutile perché raramente le iniziative popolari riescono a superare, se del caso, lo sbarramento delle opposizioni del Consiglio federale, del Parlamento e dei principali partiti di governo. Credo che si sbaglino: l’iniziativa popolare è uno strumento potentissimo (anche se meno del referendum) nelle mani del popolo sia perché talvolta le iniziative riescono (e possono mettere in difficoltà il governo, come nel caso della votazione del 9 febbraio 2014 sull’immigrazione di massa) e sia perché comunque costringono le istituzioni a una più attenta valutazione dei problemi in questione e l’opinione pubblica a una riflessione collettiva impegnativa.

Sarebbe tuttavia ingenuo ritenere che la democrazia diretta presenti solo dei vantaggi. Ha anche dei limiti e degli svantaggi che non si possono nascondere. Tutto dipende da quale parte pende la bilancia, naturalmente nell’ottica svizzera. (Segue)