Il tema della prossima votazione del 1° giugno verte su un aspetto procedurale delle naturalizzazioni e per la sua natura troppo tecnico-giuridica non è di quelli che appassionano particolarmente l’opinione pubblica. Non credo pertanto che gli elettori si recheranno più numerosi del solito alle urne. Eppure l’esito della votazione avrà un’importanza straordinaria sulla politica migratoria svizzera.
Ho già scritto in un precedente articolo (Naturalizzazioni: perché se ne parla ancora?, L’ECO n. 20) che di questo tema si discute in Svizzera fin dal 1848. E’ bene anche sapere che la votazione del 1° giugno ha una grande rilevanza politica. Il rigetto dell’iniziativa dell’Unione democratica di centro (UDC) – che qui do per scontato – contribuirebbe infatti a mantenere aperta la strada a un progressivo adeguamento della politica svizzera di naturalizzazione ai principi di uno Stato di diritto e agli standard dei Paesi europei. Al contrario, l’approvazione dell’iniziativa rischierebbe di peggiorare la situazione, reintroducendo elementi d’incertezza e di arbitrio contrari a uno Stato di diritto e già denunciati dal Tribunale federale. Un sì all’iniziativa farebbe regredire di parecchi decenni l’attuale politica di naturalizzazione, avviata verso la normalità.
Il federalismo, a prescindere dai vantaggi e dagli svantaggi che, a seconda delle opinioni, comporta, è all’origine delle difficoltà che il processo di naturalizzazione ha incontrato finora. Nel 1848, poiché il tema degli stranieri non rivestiva ancora a livello federale grande importanza (riguardava infatti meno del 3% della popolazione), si preferì lasciare la questione delle naturalizzazioni nella competenza esclusiva dei Cantoni.
Quando la proporzione straniera divenne più consistente, emersero anche i comportamenti molto eterogenei dei Cantoni e da più parti si chiese alla Confederazione di disciplinare la materia della naturalizzazione. I Cantoni furono piuttosto restii e la legge sulla cittadinanza del 1876 poté imporre solo alcuni requisiti minimi (ad es. il soggiorno in Svizzera da almeno due anni e la previa autorizzazione della Confederazione). Per il resto, ogni Cantone continuò a naturalizzare secondo regole e interessi propri.
Sul finire del XIX secolo (quando la proporzione degli stranieri aveva superato la soglia del 10%), il problema si ripresentò con maggior vigore e diversi Cantoni chiesero alla Confederazione criteri più precisi e la possibilità di naturalizzare facilmente quegli elementi «adatti alla nazione svizzera» perché già «assimilati» o «assimilabili». Venne inoltre chiesta l’introduzione della naturalizzazione automatica per i nati da genitori stranieri già residenti in Svizzera (jus soli). La Confederazione non poté accordare tutto quanto richiesto, ma con la legge del 1903 sull’acquisto della cittadinanza svizzera si lasciavano liberi i Cantoni di facilitare le naturalizzazioni e persino d’introdurre la naturalizzazione automatica. Il risultato fu che nessun Cantone se ne avvalse.
Frattanto la proporzione degli stranieri continuava a crescere e già si parlava di «inforestierimento» (Überfremdung), provocando gravi disagi nella convivenza tra svizzeri e stranieri. In alcune grandi città la parte di stranieri superava abbondantemente il 30-40%, a Lugano addirittura il 50%. Per evitare che la situazione degenerasse, da più parti venne invocata una nuova legge federale che regolasse in modo adeguato lo strumento delle naturalizzazioni.
Mentre la Confederazione si apprestava a rivedere la legge del 1903, lo scoppio della prima guerra mondiale provocò la chiusura delle frontiere, relegando di fatto il problema degli stranieri e delle naturalizzazioni tra quelli meno prioritari. Molti stranieri dovettero abbandonare la Svizzera al richiamo dei loro Paesi, per altri alcuni Cantoni provvidero a una rapida naturalizzazione (oltre 50.000 in 5 anni, con una media annua di più di 10.000, più del doppio della media abituale).
La guerra aveva ridotto la proporzione degli stranieri ma non aveva eliminato i problemi. Per regolare l’afflusso degli stranieri venne creata la famosa Polizia degli stranieri (1917) e per mettere ordine in materia di naturalizzazione fu approvata una nuova legge sulla cittadinanza (1919) che portava a sei anni il requisito del soggiorno in Svizzera e rendeva più rigidi i criteri di «assimilazione» perché la richiesta di naturalizzazione potesse venire accolta. Un’iniziativa popolare (1920) chiedeva addirittura un periodo di soggiorno di sedici anni e criteri più severi. L’iniziativa fu respinta in votazione popolare, ma i criteri per la naturalizzazione divennero sempre più severi (revisione parziale della legge sulla cittadinanza del 1928).
Con la nuova legge sulla cittadinanza del 1952 veniva garantita la naturalizzazione fin dalla nascita ai nati in Svizzera da madre (già) di nazionalità svizzera, mentre per la naturalizzazione ordinaria si richiedeva un soggiorno di almeno 12 anni. I criteri per la naturalizzazione vennero inaspriti a tal punto che le naturalizzazioni ordinarie durante gli anni ’50 e ’60 si aggiravano attorno a 2000 l’anno. Del resto, in quei decenni, tutta la politica degli stranieri (basata sulla legge federale sugli stranieri del 1931) mirava al ricambio periodico degli immigrati, non prevedeva misure d’integrazione e considerava la naturalizzazione una sorta di premio a chi dopo molti anni riusciva a dimostrare di essere veramente «assimilato».
Dagli anni Settanta in poi la politica nei confronti degli stranieri introduce, accanto alle misure di contenimento e di stabilizzazione della manodopera estera, misure d’integrazione e un alleggerimento dei criteri per ottenere la cittadinanza svizzera. Le naturalizzazioni ordinarie progredirono costantemente dalle 5331 del 1970 alle 30.031 del 2006.
Dal 1983 il Consiglio federale ha cercato in più occasioni di rendere la naturalizzazione più accessibile, soprattutto per la seconda e terza generazione di stranieri, ma invano. Nel 2003 le Camere federali approvarono una modifica della Costituzione e della legge sulla cittadinanza allo scopo di agevolare la naturalizzazione dei giovani stranieri di seconda generazione e concedere la naturalizzazione automatica ai giovani di terza generazione. Fu un successo effimero perché la modifica venne bocciata l’anno seguente con un referendum.
Da diversi anni, soprattutto l’UDC, si batte per rendere la naturalizzazione più difficile, spesso con argomenti molto discutibili, nel tentativo di far credere che facilitando la naturalizzazione si aprirebbe la strada alle «naturalizzazioni di massa», all’aumento della criminalità e alla «perdita dell’identità svizzera». In realtà, anche raddoppiando la quota di naturalizzazioni, la Svizzera risulterebbe ancora tra i Paesi più restrittivi dell’Unione Europea.
In questa ottica va vista anche l’iniziativa su cui il popolo svizzero voterà il prossimo 1° giugno. Bocciando l’iniziativa si darebbe un segnale forte affinché la politica di naturalizzazione della Svizzera prosegua nella direzione intrapresa, per conformarsi maggiormente ai principi dello Stato di diritto e ai criteri più diffusi a livello europeo.
L’approvazione dell’iniziativa significherebbe invece bloccare il processo di avvicinamento all’Europa, far arretrare la Svizzera di decenni in fatto d’integrazione e coesione sociale, negare a decine di migliaia di svizzeri di fatto (perché stranieri solo sulla carta) di esserlo anche di diritto, con grave danno all’intera società.
Giovanni Longu
(L’ECO, Berna 12.5.08)
12 maggio 2008
10 maggio 2008
Federalismo e solidarietà. Riuscirà il governo Berlusconi a conciliare le due esigenze dell’Italia di oggi?
Il federalismo e la lotta all’immigrazione clandestina sono da sempre i cavalli di battaglia della Lega Nord di Umberto Bossi. Da qualche tempo si sono avvicinati alle sue idee anche i due partiti maggiori di centrodestra e centrosinistra, che hanno inserito nei loro programmi elettorali per le ultime elezioni sia il federalismo che la lotta alla clandestinità. Il Popolo della Libertà ha addirittura stretto un’alleanza elettorale e di governo con la Lega Nord. Ora che la coalizione di centrodestra ha vinto con ampio margine sugli avversari e si appresta a governare il Paese ci s’interroga già se Berlusconi, prossimo Presidente del Consiglio dei Ministri, riuscirà a conciliare le diverse anime presenti nella coalizione in materia sia di federalismo che di clandestini.
Poiché sembra unanime in Italia l’avversione agli stranieri clandestini, non credo che il prossimo governo incontrerà ostacoli di sorta a varare provvedimenti atti a gestire meglio non solo il problema dei clandestini, ma anche quello più generale dell’integrazione degli stranieri, lasciando magari ancora in sospeso il problema del diritto di voto agli immigrati regolari. E’ possibile che al riguardo anche la Lega sia disposta a compromessi.
Il punto più delicato per la stabilità del governo mi sembra il cosiddetto «federalismo fiscale» fortissimamente voluto dalla Lega, che non ha ancora trovato la sua legge appropriata. Che questa sia la volta buona? Tanto più che Umberto Bossi, autocandidatosi al Ministero per le riforme, ha promesso ai Leghisti la realizzazione del federalismo fiscale entro pochi mesi dall’insediamento del governo. Ma non è detto che si trovi così in fretta un compromesso soddisfacente, e già ci si domanda cosa succederebbe qualora si raggiungesse un ampio consenso (anche da parte dell’opposizione) su una proposta non corrispondente alle attese della Lega. Gli scenari sono diversi, ma è troppo presto per entrare nel merito.
La delicatezza del problema è data soprattutto dalla difficoltà di conciliare esigenze apparentemente (ma non necessariamente) contrapposte tra le diverse Regioni italiane. Se infatti per alcune (soprattutto al Nord) sembra prioritaria l’autonomia finanziaria, per altre è primordiale superare velocemente il divario che le separa dalle Regioni economicamente più prospere. Lo Stato centrale dovrebbe essere garante delle esigenze delle une e delle altre, ma dovrebbe specialmente promuovere lo sviluppo economico delle regioni più deboli e rimuovere gli squilibri economici e sociali. Solo da questi pochi cenni risulta evidente che il cosiddetto «federalismo fiscale» non può essere considerato un normale intervento legislativo.
A rendere delicata la questione contribuisce anche il linguaggio. Purtroppo del «federalismo fiscale» non esiste una definizione precisa e comprensibile da tutti, per cui l’uso di questa espressione suscita ogni sorta d’interpretazione. In effetti, la parola stessa «federalismo» se da un lato può richiamare concetti quali «unità», «coesione», «solidarietà» (uno per tutti, tutti per uno), dall’altro può evocare anche «autonomia», «sovranità» e persino «indipendenza». Che le ultime evocazioni non siano affatto velleitarie lo conferma lo stesso logo della Lega Nord, ossia «Lega Nord per l’indipendenza della Padania». E il programma elettorale della Lega per le ultime elezioni recita esplicitamente alla voce «Federalismo»: «Stato federale articolato in tre macroregioni rappresentate da un Senato federale. Le macroregioni avranno sovranità in termini di potere legislativo, amministrativo e giudiziario». Le macroregioni avranno anche la loro bandiera. La Padania, ebbe a dire qualche giorno fa Bossi, ha già la sua bandiera, diversa dal tricolore dell’Italia. Sarebbe interessante sapere da Bossi e dagli altri ministri leghisti se a Roma si sentano più ministri della Repubblica o rappresentanti della Padania.
A rendere problematico il modello di federalismo fiscale di tipo leghista è tuttavia soprattutto la sostanza. Non è infatti chiara la risposta alla domanda: chi ci guadagna e chi, eventualmente, ci perde? E’ evidente che la risposta dovrebbe essere: tutti guadagnano, nessuno perde. Ma in tal modo ancora non si capirebbe cosa occorra fare per superare il divario esistente tra Sud e Nord, tra un Sud sottosviluppato e un Nord supersviluppato (anche senza il federalismo). E’ credibile che basti il federalismo fiscale per rendere più omogenea l’Italia o più virtuose le amministrazioni pubbliche inefficienti?
Inoltre, a chi ha una qualche dimestichezza con la storia e la geografia risulta a prima vista davvero difficile capire che c’entri il «federalismo» con l’Italia di oggi, che non è uno Stato federale, a differenza della Svizzera o della Germania o dell’Austria che invece lo sono fin dalla nascita. Come si fa ad innestare il federalismo in uno Stato unitario? Probabilmente ci si capirebbe di più se si parlasse semplicemente di «autonomia finanziaria» delle Regioni, ma ormai l’espressione è invalsa nell’uso sia specialistico che comune e non potrà essere certo un sostenitore del federalismo svizzero a farla cambiare.
Per capirne di più non resta che andare a rileggersi l’art. 119 della Costituzione, che rappresenta allo stato attuale il fondamento della futura legge in materia di «autonomia finanziaria» delle Regioni. Esso recita:
«I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. (…) Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio. / La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante. Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite. Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni. (…)».
E’ sulla base di questo articolo che il ministro Bossi dovrà elaborare il suo disegno di legge sul «federalismo fiscale» o comunque lo si voglia chiamare, e non potrà non tener conto dei principi in esso contenuti. Al momento non ci sono scappatoie possibili, a meno che la nuova maggioranza non intenda rimettere mano alla riforma del Titolo V della Costituzione (che tratta fra l’altro dell’autonomia finanziaria delle Regioni), ma in tal modo i tempi si allungano e Bossi non potrà mantenere la sua promessa con gli elettori.
Che questo articolo della Costituzione non sia del tutto conforme al pensiero di Bossi (e forse anche dell’attuale maggioranza) è dato dal fatto che esso fu approvato con la sola maggioranza di centrosinistra nel 2001, proprio alla vigilia delle elezioni che decretarono la vittoria alla coalizione di Berlusconi. La riforma venne tuttavia confermata successivamente da un referendum popolare. La nuova maggioranza tentò invano di riformare la Costituzione anche in quella parte riguardante la stessa materia, ma la riforma fu bocciata da un altro referendum. Che farà a questo punto il Berlusconi ter? Accetterà la proposta di federalismo fiscale della Lega Nord presentata alle elezioni politiche del 2008, che prevede che le regioni padane debbano avere a disposizione il 90% del gettito fiscale del proprio territorio? Inviterà Bossi a tener maggiormente conto delle esigenze di tutte le Regioni e del principio della solidarietà sociale conformemente all’art. 119 della Costituzione, in modo che la perequazione fiscale consenta davvero al Sud di vincere definitivamente il sottosviluppo, l’illegalità, l’inefficienza? Oppure ci si renderà conto che per risolvere i mali dell’Italia, del Nord, del Centro e del Sud, isole comprese, non bastano il federalismo e la perequazione finanziaria, ma occorrono soprattutto maggior rispetto per la cosa pubblica, un forte richiamo al senso dello Stato, la tolleranza zero in fatto di illegalità, abusi, inefficienza e, perché no?, sanzioni esemplari ai recidivi?
Giovanni Longu
Berna 10.05.2008
Poiché sembra unanime in Italia l’avversione agli stranieri clandestini, non credo che il prossimo governo incontrerà ostacoli di sorta a varare provvedimenti atti a gestire meglio non solo il problema dei clandestini, ma anche quello più generale dell’integrazione degli stranieri, lasciando magari ancora in sospeso il problema del diritto di voto agli immigrati regolari. E’ possibile che al riguardo anche la Lega sia disposta a compromessi.
Il punto più delicato per la stabilità del governo mi sembra il cosiddetto «federalismo fiscale» fortissimamente voluto dalla Lega, che non ha ancora trovato la sua legge appropriata. Che questa sia la volta buona? Tanto più che Umberto Bossi, autocandidatosi al Ministero per le riforme, ha promesso ai Leghisti la realizzazione del federalismo fiscale entro pochi mesi dall’insediamento del governo. Ma non è detto che si trovi così in fretta un compromesso soddisfacente, e già ci si domanda cosa succederebbe qualora si raggiungesse un ampio consenso (anche da parte dell’opposizione) su una proposta non corrispondente alle attese della Lega. Gli scenari sono diversi, ma è troppo presto per entrare nel merito.
La delicatezza del problema è data soprattutto dalla difficoltà di conciliare esigenze apparentemente (ma non necessariamente) contrapposte tra le diverse Regioni italiane. Se infatti per alcune (soprattutto al Nord) sembra prioritaria l’autonomia finanziaria, per altre è primordiale superare velocemente il divario che le separa dalle Regioni economicamente più prospere. Lo Stato centrale dovrebbe essere garante delle esigenze delle une e delle altre, ma dovrebbe specialmente promuovere lo sviluppo economico delle regioni più deboli e rimuovere gli squilibri economici e sociali. Solo da questi pochi cenni risulta evidente che il cosiddetto «federalismo fiscale» non può essere considerato un normale intervento legislativo.
A rendere delicata la questione contribuisce anche il linguaggio. Purtroppo del «federalismo fiscale» non esiste una definizione precisa e comprensibile da tutti, per cui l’uso di questa espressione suscita ogni sorta d’interpretazione. In effetti, la parola stessa «federalismo» se da un lato può richiamare concetti quali «unità», «coesione», «solidarietà» (uno per tutti, tutti per uno), dall’altro può evocare anche «autonomia», «sovranità» e persino «indipendenza». Che le ultime evocazioni non siano affatto velleitarie lo conferma lo stesso logo della Lega Nord, ossia «Lega Nord per l’indipendenza della Padania». E il programma elettorale della Lega per le ultime elezioni recita esplicitamente alla voce «Federalismo»: «Stato federale articolato in tre macroregioni rappresentate da un Senato federale. Le macroregioni avranno sovranità in termini di potere legislativo, amministrativo e giudiziario». Le macroregioni avranno anche la loro bandiera. La Padania, ebbe a dire qualche giorno fa Bossi, ha già la sua bandiera, diversa dal tricolore dell’Italia. Sarebbe interessante sapere da Bossi e dagli altri ministri leghisti se a Roma si sentano più ministri della Repubblica o rappresentanti della Padania.
A rendere problematico il modello di federalismo fiscale di tipo leghista è tuttavia soprattutto la sostanza. Non è infatti chiara la risposta alla domanda: chi ci guadagna e chi, eventualmente, ci perde? E’ evidente che la risposta dovrebbe essere: tutti guadagnano, nessuno perde. Ma in tal modo ancora non si capirebbe cosa occorra fare per superare il divario esistente tra Sud e Nord, tra un Sud sottosviluppato e un Nord supersviluppato (anche senza il federalismo). E’ credibile che basti il federalismo fiscale per rendere più omogenea l’Italia o più virtuose le amministrazioni pubbliche inefficienti?
Inoltre, a chi ha una qualche dimestichezza con la storia e la geografia risulta a prima vista davvero difficile capire che c’entri il «federalismo» con l’Italia di oggi, che non è uno Stato federale, a differenza della Svizzera o della Germania o dell’Austria che invece lo sono fin dalla nascita. Come si fa ad innestare il federalismo in uno Stato unitario? Probabilmente ci si capirebbe di più se si parlasse semplicemente di «autonomia finanziaria» delle Regioni, ma ormai l’espressione è invalsa nell’uso sia specialistico che comune e non potrà essere certo un sostenitore del federalismo svizzero a farla cambiare.
Per capirne di più non resta che andare a rileggersi l’art. 119 della Costituzione, che rappresenta allo stato attuale il fondamento della futura legge in materia di «autonomia finanziaria» delle Regioni. Esso recita:
«I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. (…) Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio. / La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante. Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite. Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni. (…)».
E’ sulla base di questo articolo che il ministro Bossi dovrà elaborare il suo disegno di legge sul «federalismo fiscale» o comunque lo si voglia chiamare, e non potrà non tener conto dei principi in esso contenuti. Al momento non ci sono scappatoie possibili, a meno che la nuova maggioranza non intenda rimettere mano alla riforma del Titolo V della Costituzione (che tratta fra l’altro dell’autonomia finanziaria delle Regioni), ma in tal modo i tempi si allungano e Bossi non potrà mantenere la sua promessa con gli elettori.
Che questo articolo della Costituzione non sia del tutto conforme al pensiero di Bossi (e forse anche dell’attuale maggioranza) è dato dal fatto che esso fu approvato con la sola maggioranza di centrosinistra nel 2001, proprio alla vigilia delle elezioni che decretarono la vittoria alla coalizione di Berlusconi. La riforma venne tuttavia confermata successivamente da un referendum popolare. La nuova maggioranza tentò invano di riformare la Costituzione anche in quella parte riguardante la stessa materia, ma la riforma fu bocciata da un altro referendum. Che farà a questo punto il Berlusconi ter? Accetterà la proposta di federalismo fiscale della Lega Nord presentata alle elezioni politiche del 2008, che prevede che le regioni padane debbano avere a disposizione il 90% del gettito fiscale del proprio territorio? Inviterà Bossi a tener maggiormente conto delle esigenze di tutte le Regioni e del principio della solidarietà sociale conformemente all’art. 119 della Costituzione, in modo che la perequazione fiscale consenta davvero al Sud di vincere definitivamente il sottosviluppo, l’illegalità, l’inefficienza? Oppure ci si renderà conto che per risolvere i mali dell’Italia, del Nord, del Centro e del Sud, isole comprese, non bastano il federalismo e la perequazione finanziaria, ma occorrono soprattutto maggior rispetto per la cosa pubblica, un forte richiamo al senso dello Stato, la tolleranza zero in fatto di illegalità, abusi, inefficienza e, perché no?, sanzioni esemplari ai recidivi?
Giovanni Longu
Berna 10.05.2008
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