Immigrazione italiana 1970-1990: 62. La seconda generazione e l’integrazione scolastica (1)

Nell'articolo precedente si diceva che all’inizio del periodo in esame (1970-1990) la Svizzera era impreparata a gestire il fenomeno della seconda generazione (anche solo di quella italiana, allora comunque preponderante). Se ne dava una spiegazione apparentemente plausibile: quel fenomeno non era stato previsto perché la politica immigratoria svizzera riguardava essenzialmente lavoratori stranieri «ospitati temporaneamente» (Gastarbeiter), per lo più giovani e senza figli, che dopo un soggiorno di qualche stagione o anno sarebbero ritornati al loro Paese di provenienza. Dalla seconda metà degli anni Sessanta, invece, non lo si poteva più ignorare e la Svizzera dovette cercare soluzioni appropriate e coerenti con la nuova politica immigratoria di stabilizzazione che aveva avviato. Fu un’impresa tutt’altro che semplice.

Fu l’Italia a sollevare il problema

Durante la lunga trattativa sfociata nell'Accordo di emigrazione/immigrazione del 1964, fu la delegazione italiana a sollevare il problema della seconda generazione, che del resto stava diventando di assoluta evidenza. Bastava osservare la progressione delle nascite di italiani negli ospedali svizzeri nei primi cinque anni del decennio (6503 nel 1960, 9130 nel 1961, 12.306 nel 1962, 14.835 nel 1963, 16.835 nel 1964). I dati ancora più significativi degli anni successivi avrebbero confermato la tendenza. Inoltre, in base alle facilitazioni previste nell’Accordo per i ricongiungimenti familiari, c’era da aspettarsi nell’arco di pochi anni l’arrivo massiccio di migliaia di bambini minorenni rimasti in Italia. Per questi bambini sarebbe stato dunque ineludibile il problema della scolarizzazione.

La delegazione italiana sollevò il problema anche alla luce della nuova politica immigratoria svizzera orientata alla stabilizzazione e all’integrazione della popolazione straniera residente. E poiché anche le autorità politiche italiane erano dell’opinione che la scolarizzare dei figli dei connazionali emigrati dovesse avvenire nelle scuole locali dei Paesi d’immigrazione, la richiesta dei negoziatori italiani che si favorisse l’inserimento dei bambini italiani nelle scuole svizzere sembrò quanto mai opportuna.

Contrariamente ad altre richieste italiane, questa trovò nella delegazione svizzera una pronta accoglienza, pur osservando che, essendo la materia scolastica di competenza cantonale, la Confederazione poteva solo raccomandare ai Cantoni l’adozione di «provvedimenti intesi a facilitare l’inserimento dei figli dei lavoratori italiani nelle scuole pubbliche svizzere». Non fu difficile per la Confederazione fare questa raccomandazione perché i Cantoni erano tutti ben disposti ad accogliere i nuovi arrivati.

Difficoltà iniziali

L’accordo delle due parti del negoziato non significava ancora la soluzione del problema, ma stava ad indicare due presupposti fondamentali per avviarla: la consapevolezza della Svizzera che qualunque politica d’integrazione dei giovani immigrati non poteva trascurare in alcun modo la scolarizzazione dei piccoli stranieri nelle strutture scolastiche locali e la consapevolezza dell’Italia che si dovesse superare la contrapposizione tra scuola privata italiana e scuola pubblica svizzera, in nome del bene certo o probabile dei bambini.

Quando si passa dai principi alla loro concretizzazione è inevitabile che s’incontrino delle difficoltà. Anche in questo caso non mancarono tanto nel campo svizzero quanto nel campo italiano. Sia la Svizzera che l’Italia dovevano infatti operare scelte radicali, che si sarebbero scontrate con difficoltà oggettive (soprattutto d’infrastrutture e di personale), incomprensioni e soprattutto col rischio di non fare nulla per non esacerbare gli animi e rompere gli equilibri esistenti.

Difficoltà per la Svizzera

Per le autorità federali si trattava soprattutto di motivare i Cantoni ad affrontare la scolarizzazione dei piccoli stranieri con grande senso di responsabilità, non solo adeguando o creando le infrastrutture prescolastiche e scolastiche necessarie (asili nido, scuole, palestre, ecc.), ma anche garantendo ai nuovi scolari il sostegno psicologico e pedagogico di cui avrebbero avuto sicuramente bisogno.

Benché tutti i Cantoni si fossero dichiarati ben disposti in linea di principio ad affrontare i nuovi compiti, era prevedibile che avrebbero incontrato nella fase realizzativa non poche né facili difficoltà, soprattutto a livello psicologico e pedagogico. I bambini stranieri provenivano generalmente da ambienti sociali poco scolarizzati, molti di essi non avevano frequentato nemmeno un anno di asilo nelle strutture svizzere, altri arrivavano direttamente dall’Italia e quasi tutti erano privi di un supporto familiare valido che li aiutasse a superare indenni le prime difficoltà di una scuola esigente e fortemente selettiva. Il personale insegnante non era però formato adeguatamente per affrontare queste problematiche e agevolare l’inserimento in una scuola tipicamente svizzera bambini di provenienza, cultura e preparazione diverse. Né si poteva prepararlo in breve tempo.

Difficoltà per l’Italia

Per le autorità italiane si trattava anzitutto di aiutare con argomenti convincenti molti immigrati indecisi a scegliere tra le scuole private italiane (gestite soprattutto dalle Missioni cattoliche italiane) e le scuole pubbliche svizzere in funzione del bene certo o probabile del bambino. Chi ha vissuto quell’epoca ricorda certamente le interminabili discussioni sull'argomento, il dramma di molte famiglie nella difficile scelta soprattutto quando in prospettiva c’era un rientro in Italia non immediato, le paure di quei genitori che temevano di perdere persino l’affetto dei propri figli se fosse venuta meno la facilità di comunicare con loro in italiano una volta soggiogati dalla lingua e dal mondo della scuola svizzera, per non parlare delle frustrazioni di molti genitori di non sentirsi in grado di aiutare i figli nelle prestazioni scolastiche.

Le autorità diplomatiche e consolari italiane erano pronte a sostenere molte iniziative, soprattutto dopo l’adozione da parte del Parlamento italiano della famosa legge 153 del 1971 sulle «iniziative scolastiche, di assistenza scolastica e di formazione e perfezionamento professionali da attuare all'estero a favore dei lavoratori italiani e loro congiunti». Ma anche con la legge e i cospicui finanziamenti collegati non s’illudevano che bastassero a garantire subito a tutti gli scolari italiani seri corsi di lingua e cultura italiane. Infatti occorreva coordinare i tempi e i luoghi con le autorità scolastiche svizzere, superare le polemiche riguardanti le scuole private, stabilire un coordinamento centrale dei corsi e degli insegnanti, motivare i genitori a mandare i figli a questi corsi, anche se talvolta a scapito del tempo libero o di altre lezioni della scuola svizzera, ecc.

Interventi mirati

La Confederazione era convinta della necessità d’inserire i bambini stranieri nella scuola svizzera e già in occasione del Messaggio alle Camere federali per la ratifica dell’Accordo del 1964 con l’Italia aveva sostenuto la necessità che i Cantoni adeguassero le strutture scolastiche alle nuove esigenze. Non potendo interferire nelle questioni prettamente scolastiche perché di competenza cantonale, le autorità federali intervenivano sulla politica generale che mirava a rendere l’integrazione dei giovani stranieri necessaria e possibile, cominciando dall’inserimento dei bambini stranieri nella scuola svizzera.

Attraverso gli studi e le ricerche della Commissione federale consultiva per il problema degli stranieri (CFS), istituita nel 1970, il Consiglio federale acquisiva preziose informazioni sullo stato dell’integrazione, sulle difficoltà che s’incontravano sul territorio e sulle possibili soluzioni. Per questo la CFS intratteneva stretti rapporti con tutte le istituzioni pubbliche (Cantoni, Comuni, Chiese, ecc.) e con alcune istituzioni cittadine (Consigli, Commissioni di stranieri, Centri di contatto e simili) sorte appositamente per favorire il contatto tra svizzeri e stranieri e indirettamente l’integrazione. Dal 1974 la CFS consultava regolarmente anche una rappresentanza qualificata delle organizzazioni degli stranieri al fine di coinvolgerle in questo ampio progetto d’integrazione.

A loro volta, i Cantoni, principali responsabili della scolarità obbligatoria, s’impegnarono in molti modi per agevolare l’inserimento dei bambini stranieri. Alcuni servizi scolastici locali offrirono ai giovani stranieri senza dimestichezza con la lingua tedesca lezioni supplementari di tedesco. Ciononostante, i risultati raggiunti negli anni Settanta sono stati insufficienti e si dovrà attendere ancora a lungo prima di ottenere quelli soddisfacenti.

Tuttavia, va dato atto alle autorità scolastiche svizzere di aver cercato in vari modi di favorire l’inserimento sereno degli allievi stranieri, ma non si può negare che alcune soluzioni (per esempio l’istituzione di «classi speciali») non siano state preparate, concordate e comunicate adeguatamente (come risulterà meglio dal prossimo articolo). (Segue)

Giovanni Longu
Berna 24.11.2021 

Immigrazione italiana 1970-1990: 61. La seconda generazione (2)

L’eccezionalità del fenomeno della «seconda generazione» di italiani sul finire degli anni Sessanta era dovuta sia alla sua straordinaria portata e sia all'impreparazione delle istituzioni soprattutto svizzere a fronteggiarla. La combinazione di questi due elementi rendeva qualsiasi soluzione particolarmente complessa e difficile. Si è già parlato della gravità del fenomeno per il numero elevato di bambini interessati (cfr. articoli precedenti), ma anche l’impreparazione delle istituzioni merita qualche spiegazione. Tanto più che nell'ormai secolare storia di Paese d’immigrazione, non è pensabile che la Svizzera abbia dovuto affrontare il tema dei figli degli stranieri per la prima volta solo a cavallo del 1970.

La seconda generazione fino al 1931

Figli di immigrati «ospiti» di uno dei tanti collegi lungo la frontiera italo-svizzera.

Effettivamente già in passato la Svizzera aveva dovuto occuparsi della seconda generazione di stranieri presenti sul suo territorio. Lo faceva nel suo interesse quando, negli accordi bilaterali con gli Stati vicini, per dovere di reciprocità accettava che gli stranieri e i loro figli continuassero a restare tali finché volevano e i propri cittadini e i loro figli continuassero a restare svizzeri anche vivendo in Germania, in Italia o altrove. Lo faceva pure suo malgrado, come nel Trattato di domicilio e consolare del 1868 tra l’Italia e la Svizzera, quando la Confederazione accettò che anche gli italiani naturalizzati in Svizzera, quindi svizzeri, non potessero sottrarsi all'obbligo del servizio militare in Italia.

La seconda generazione degli immigrati era divenuta un problema politico serio quando agli inizi del secolo scorso si cominciò a vedere nel crescente numero di stranieri (specialmente tedeschi e italiani) e dei loro figli nati in Svizzera un pericolo e per indicarlo s’inventò nel 1900 la parola Überfremdung, «inforestierimento». Per evitare che si diffondesse tra la popolazione un forte sentimento antistraniero, il dibattito politico si concentrava sulla ricerca del metodo più semplice e realizzabile per ridurre la crescita e possibilmente il numero totale di stranieri.

Poiché a causa dei vari accordi bilaterali era quasi impossibile intervenire direttamente sulla prima generazione, decisamente tedesca, italiana o francese e pressoché insensibile all'attrazione della cittadinanza svizzera, si pensò di agire quasi esclusivamente sui giovani stranieri, ritenendoli già sufficientemente integrati perché nati in Svizzera (benché frequentassero ambienti, scuole comprese, quasi esclusivamente non svizzeri). Si giunse persino ad approvare una legge federale (1903) che dava ai Cantoni, competenti in materia di cittadinanza, la facoltà di introdurre nell'ordinamento cantonale una sorta di jus soli, ossia la naturalizzazione automatica per gli stranieri di seconda generazione nati in Svizzera.

La legge rimase inapplicata per la contrarietà dei Cantoni (ma anche della popolazione immigrata interessata) e la Confederazione, di fronte a tali ostacoli, rinunciò per oltre un decennio a nuovi tentativi di soluzione generale, anche se il tema dell’Überfremdung era sempre presente nell'agenda del Consiglio federale. Da allora, tuttavia, cominciò a farsi strada il pensiero che alla naturalizzazione ciascuno dovesse arrivarci attraverso l’«assimilazione» individuale (il termine «integrazione» era ancora se non inesistente, scarsamente usato).

La legge sugli stranieri del 1931

Poiché nell'opinione pubblica svizzera la paura degli stranieri non era stata scacciata nemmeno dalle avversità della prima guerra mondiale e dalla vistosa diminuzione della popolazione straniera dal 14,7 per cento (nel 1910) all'8,7 per cento (nel 1930), l’Assemblea federale pensò di dare una soluzione pressoché definitiva al problema dell'inforestierimento attraverso una nuova legge federale sulla dimora (di durata limitata) e il domicilio (di durata illimitata) degli stranieri, approvata il 26 marzo 1931 ed entrata in vigore il 1° gennaio 1934.

L’importanza di questa legge è facilmente comprensibile se si pensa che essa ha fissato i principi fondamentali della politica immigratoria svizzera per oltre settant'anni, ossia fino all'entrata in vigore della nuova legge sugli stranieri il 1° gennaio 2008. La sua durata e i principi in essa contenuti spiegano anche in larga misura l’impreparazione della Svizzera a gestire l’emergenza della seconda generazione alla fine degli anni Sessanta. Essi meritano pertanto di essere richiamati, almeno sommariamente.

Anzitutto, però, occorre ricordare che la legge sugli stranieri del 1931 doveva costituire per il Consiglio federale e per il legislatore una specie di muro contro l'«inforestierimento», ossia il pericolo che una massa di stranieri ritenuti «ospiti», Gastarbeiter, rimanesse in Svizzera a tempo indeterminato. La legge non era dunque destinata, come qualcuno potrebbe pensare, a contenere l’afflusso di stranieri (contro cui sarebbe stata largamente inefficace a causa dei trattati bilaterali con i Paesi vicini da cui provenivano nella stragrande maggioranza), ma a scoraggiare la loro permanenza in territorio svizzero.

I cardini della politica migratoria dal 1931 al 2008

Per raggiungere tale obiettivo non occorreva introdurre nuove modalità d’ingresso in Svizzera, ma bastava disciplinare le condizioni d’ingresso e della permanenza degli stranieri. Per esempio, vincolando l’ingresso e il soggiorno dei lavoratori stranieri non solo a un permesso di lavoro e a un permesso di soggiorno, ma anche a un reale interesse della Svizzera ad ospitarli. Per questo la legge prescriveva all'articolo 16 che «nelle loro decisioni, le autorità competenti a concedere i permessi terranno conto degli interessi morali, economici del paese nonché dell’eccesso della popolazione straniera». In altre parole, le nuove ammissioni dovevano avvenire unicamente in funzione della situazione del mercato del lavoro, del clima sociale, della situazione degli alloggi, della lotta all'inforestierimento.

Inoltre, venivano introdotte per la prima volta nella legge due caratteristiche determinanti per la successiva politica federale degli stranieri, la discrezionalità dei permessi e la precarietà. Con la prima si riconosceva un potere pressoché assoluto agli organi dello Stato di concedere o meno i permessi e di revocarli in base a criteri già allora ritenuti da taluni poco oggettivi. Con la seconda si stabiliva il principio della durata limitata dei permessi e della possibilità che venissero revocati o non venissero rinnovati.

L’articolo 4 precisava, a scanso di equivoci e di pretese ingiustificate che «l’autorità decide liberamente, nei limiti delle disposizioni di legge e dei trattati con l’estero, circa la concessione del permesso di dimora o di domicilio». Pertanto si stabiliva anche che l’autorità non era obbligata al rinnovo dei permessi, qualora fossero venute meno le condizioni per le quali erano stati rilasciati.

Si sa infine che a vigilare sull'osservanza della legge e dei regolamenti c’era un’attenta Polizia degli stranieri, che solo a nominarla incuteva timore. Del resto doveva apparire singolare che a presiedere alla sorveglianza di decisioni essenzialmente amministrative ci fosse una «Polizia» speciale. Il perché è invece chiaro: la nuova legge e tutte le misure ad essa collegate dovevano scoraggiare che molti stranieri prolungassero a tempo indeterminato il loro soggiorno in Svizzera.

L’emergenza della seconda generazione

Il risultato è stato che effettivamente la legge, le ordinanze e la polizia degli stranieri hanno consentito che milioni di lavoratori stranieri dimorassero in questo Paese per qualche stagione o anno finché l’economia ne aveva bisogno e poi se ne tornassero definitivamente al loro Paese d’origine, perché la Svizzera non voleva essere un Paese d’immigrazione senza ritorno.

Giovani  in formazione al Cisap (anni ’80)

Finché questa politica ha funzionato non c’è mai stato un serio problema della «seconda generazione» perché il continuo movimento di arrivi e partenze rendeva difficile anche solo pensare a costituire qui una famiglia, crescere dei figli, farsi una casa, integrarsi.

Solo nella seconda metà degli anni Sessanta, quando questo movimento incessante di migranti ha cominciato a rallentare perché l’economia aveva bisogno di personale stabile e fidelizzato all’azienda in cui lavorava, gli immigrati hanno cominciato dapprima a prolungare il loro soggiorno in Svizzera e poi a prendere il domicilio a tempo indeterminato, a costituire una famiglia, a fare figli o farsi raggiungere dai figli minorenni rimasti in Italia. In breve, l’emergenza della seconda generazione era inevitabile, soprattutto dopo che l’Italia durante il negoziato per un nuovo accordo di emigrazione/immigrazione (nella prima metà degli anni Sessanta) aveva chiesto espressamente alla controparte svizzera di prendere in considerazione i bisogni di formazione dei piccoli italiani.

Solo allora, ufficialmente nel 1970, come si vedrà nel prossimo articolo, la Confederazione prese coscienza del fenomeno in crescita della seconda generazione senza poter invocare leggi e regolamenti ormai travolti da una nuova generazione di stranieri, non più riconducibili alla categoria degli «immigrati» e più simili ai coetanei svizzeri che ai coetanei del Paese d’origine. (Segue).

Giovanni Longu
Berna, 17.11.2021