5 novembre 2014

Accordo di emigrazione del 1964: 6. Considerazioni finali


La conclusione dell’Accordo tra l’Italia e la Svizzera relativo all’immigrazione non pose fine alle polemiche che ne avevano accompagnato la difficile gestazione, né tantomeno risolse tutti i problemi che mirava a risolvere. E’ tuttavia singolare che, all’indomani della firma, a far discutere maggiormente non siano stati i contenuti dell’Accordo, ma la data della sua entrata in vigore, prevista a titolo provvisorio per il 1° novembre 1964, ma rinviata dal Consiglio federale per ragioni di politica interna. Solo in un secondo momento si discussero, soprattutto in Svizzera, i contenuti e i problemi che essi ponevano.

Debolezza negoziale italiana
Il fatto che le proteste del governo italiano sul rinvio dell’entrata in vigore dell’Accordo non siano riuscite a far mutare atteggiamento al governo elvetico rappresentavano l’ultimo segnale di debolezza dell’Italia nell'intera trattativa.
Quanto fosse debole la posizione negoziale dell’Italia apparve chiaramente dopo le esternazioni velleitarie del ministro Sullo quando minacciò che «il governo di Roma, ove non si addivenisse ad un accordo soddisfacente potrebbe anche decidere speciali provvedimenti, volti a limitare l'emigrazione in Svizzera della mano d'opera italiana nuova». L’Italia infatti non si trovava in regime di piena occupazione e sarebbe stato impossibile frenare i flussi migratori, soprattutto quello verso la Svizzera, meta ambita della maggioranza degli emigranti italiani di quel periodo per la forte attrattiva di quel mercato del lavoro (salari elevati e grandi possibilità di risparmio).
La debolezza del governo italiano era dovuta anche alla forte opposizione del Partito comunista italiano. Il PCI, che dal dopoguerra vantava un solido legame con alcune importanti organizzazioni politico-sociali degli italiani in Svizzera, pretendeva d’interpretare meglio di ogni altro partito le condizioni e le aspirazioni dei lavoratori emigrati. Il governo di centrosinistra sperava di usare il nuovo accordo con la Svizzera anche come arma politica anticomunista.

Inflessibilità della delegazione svizzera
La delegazione negoziale svizzera, al contrario, pur essendo consapevole che dell’immigrazione italiana l’economia svizzera non avrebbe potuto fare a meno almeno in tempi brevi, sapeva fin dall’inizio della trattativa di non poter soddisfare pienamente le «rivendicazioni» italiane e di godere di un forte sostegno politico al riguardo. Sapeva anche che se l’Italia non avesse ridotto le sue richieste, la Svizzera avrebbe potuto cercare manodopera altrove, ad esempio aumentando il contingente degli spagnoli e aprendo le porte a turchi, greci, jugoslavi, ecc.
La linea della politica federale d’immigrazione cominciava a delinearsi in modo chiaro. Sotto la pressione politica (estrema destra) e sindacale, il Consiglio federale aveva avviato (marzo 1963) una politica restrittiva dell’immigrazione con l’introduzione di limiti nelle nuove assunzioni di stranieri. E’ probabile ch’esso intendesse dare un segnale delle sue intenzioni (lotta all’«inforestierimento») non solo alle opposizioni interne, ma anche all'Italia nel difficile negoziato.
Sta di fatto che l’Italia, per giungere a un accordo (che avrebbe avuto ripercussioni importanti anche sulla sicurezza sociale), ha dovuto recedere dalle rivendicazioni iniziali e accontentarsi di miglioramenti parziali delle condizioni dei lavoratori italiani in parte già previsti dall'Accordo del 1948.

Pochi miglioramenti effettivi
In effetti i miglioramenti ottenuti furono ben pochi. Uno di essi, e forse il principale, fu la riduzione del periodo di attesa per il ricongiungimento familiare per i residenti annuali (da tre anni a 18 mesi) e per gli stagionali al momento della trasformazione del loro permesso da stagionale ad annuale (possibilità del ricongiungimento immediato).
Ai lavoratori annuali residenti in Svizzera ininterrottamente da almeno cinque anni venne concesso il rinnovo del permesso di dimora per due anni e la possibilità di cambiare posto di lavoro e attività professionale. Non trovò invece soddisfazione la richiesta di ridurre da dieci a cinque anni il periodo minimo di attesa per l’ottenimento del permesso di domicilio. La paura dell’inforestierimento costituiva per la controparte svizzera una barriera insormontabile.
I lavoratori stagionali ottennero la possibilità (ma non la garanzia) di conseguire un permesso di dimora annuale qualora durante cinque anni consecutivi avessero soggiornato regolarmente in Svizzera per almeno 45 mesi per motivi di lavoro, sia pure «a condizione che trovino un'occupazione annuale nella loro professione» (art. 12, cpv. 1 dell’Accordo).
Un altro miglioramento, modesto ma significativo, fu l’umanizzazione del controllo sanitario all’ingresso in Svizzera che, «richiesto per ragioni di sanità pubblica e nello stesso interesse dei lavoratori, sarà limitato allo stretto necessario» (art. 14).
Almeno in linea di principio per i lavoratori italiani rappresentò un miglioramento del loro statuto giuridico il riconoscimento «degli stessi diritti e della stessa protezione dei nazionali per quanto concerne l'applicazione delle leggi sul lavoro, sulla prevenzione degli infortuni e sull'igiene, nonché in materia di alloggi» (art. 15, cpv. 2).
L’ultima parte del capoverso citato avrebbe dovuto quantomeno limitare le discriminazioni e i disagi vissuti da molti italiani nella ricerca dell’abitazione, tenendo presente che la disponibilità di un «alloggio adeguato» era una condizione indispensabile per l’autorizzazione al ricongiungimento familiare.
Nell’Accordo i lavoratori italiani ottennero anche alcune garanzie circa il collocamento e l’assicurazione contro la disoccupazione, le «stesse condizioni di lavoro e di retribuzione della manodopera nazionale, nel quadro delle disposizioni di legge, degli usi professionali e locali e, se del caso, dei contratti collettivi o dei contratti-tipo di lavoro» (art. 15, cpv. 1), nonché qualche altro miglioramento nel campo delle assicurazioni sociali.
A ben vedere, tuttavia, non si trattava di grandi miglioramenti perché in parte erano stati già previsti nell’Accordo del 1948, che garantiva, ad esempio, ai lavoratori italiani «lo stesso trattamento dei nazionali per quanto concerne le condizioni di lavoro e di rimunerazione» come pure l’applicazione delle «leggi e regolamenti relativi alle prevenzioni degli infortuni, all’igiene (compresa la lotta contro la tubercolosi) e alla protezione dei lavoratori» (art. 18 dell’Accordo del 1948).

Problemi aperti
Dato il clima piuttosto teso in cui si svolse il negoziato e la rigidità delle posizioni iniziali da entrambe le parti, numerosi temi di grande interesse non furono affrontati o vennero toccati solo marginalmente.
Si pensi solo a tutta la problematica legata alla seconda generazione, che già agli inizi degli anni ’60 cominciava ad acquistare vigore. Proprio nella prima metà degli anni Sessanta si stava registrando in Svizzera il più forte incremento di nascite di bambini stranieri, che toccarono il record di quasi 113 mila, in maggioranza di italiani, proprio nel 1964. Sarebbe stati pertinenti almeno una riflessione e qualche impegno riguardo al loro futuro, alla loro scolarizzazione, formazione professionale, integrazione.
C’erano poi problemi che andavano affrontati più approfonditamente come quelli legati ai falsi stagionali, ai ricongiungimenti familiari di molti lavoratori immigrati che non disponevano di un «alloggio adeguato», alle difficoltà di reperire alloggi a buon mercato, alla partecipazione degli immigrati alla vita sociale, ecc.
Il tema dei ricongiungimenti familiari era indubbiamente uno dei più difficili da affrontare perché presupponeva politiche molto controverse, soprattutto in Svizzera, riguardanti l’evoluzione e il volume dell’immigrazione, lo statuto o gli statuti delle diverse categorie di immigrati, lo sviluppo dell’economia e il fabbisogno di manodopera estera, la convivenza tra indigeni e stranieri, la formazione scolastica e professionale, i servizi sociali, ecc.
In assenza di politiche chiare e certe al riguardo era inevitabile che il negoziato conducesse a un compromesso che, pur apportando qualche miglioramento nell'immediato (almeno in linea di principio), non desse alcuna garanzia di successo per il futuro. La clausola, ad esempio, della disponibilità di un «alloggio adeguato» si prestava a valutazioni molto soggettive. Anche la condizione del soggiorno e dell’impiego del capofamiglia «sufficientemente stabili e durevoli», nonostante la precisazione della durata di 18 mesi, non era affatto chiara, soprattutto in un contesto di grande precarietà generale com'era quello migratorio. Per non parlare delle difficoltà oggettive e personali di molte famiglie a rispettare i termini di attesa.
Si sa che queste incertezze e difficoltà si sono prestate a molti abusi e sono in qualche modo alla base anche del fenomeno più volte denunciato dei cosiddetti «bambini clandestini» o «bambini nascosti». Poiché si tratta di situazioni molto complesse e delicate originate almeno in parte dall'Accordo del 1964 e su cui si è scritto molto, ma in modo piuttosto confuso, tornerò prossimamente sull'argomento nella speranza di apportare qualche utile chiarimento.

Conseguenze politiche in Italia e in Svizzera
Naturalmente l’Accordo tra la Svizzera e l’Italia del 1964 ha avuto anche meriti incontestabili. Mi riferisco in particolare alla tematizzazione dei problemi migratori su scala nazionale sia in Italia che in Svizzera (con conseguenze rilevanti sull'associazionismo italiano) e l’avvio di un cambiamento radicale della politica migratoria svizzera con l’abbandono del principio della rotazione della manodopera e l’avvio di politiche di stabilizzazione e integrazione. (Continua)
Giovanni Longu
Berna, 5.11.2014